Sentenza n. 5592/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, appellante e ricorrente in primo grado, contestava il provvedimento regionale con cui le era stato ordinato, quale gestore minerario del sito, di adottare misure di prevenzione ai sensi dell’art. 245 del d.lgs. n. 152/2006, a seguito del superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione per nichel e manganese nelle acque sotterranee. Deduceva che gli interventi richiesti, consistenti secondo la prospettazione amministrativa nel tenere in sicurezza il sito e impedire la migrazione degli inquinanti, avessero in realtà natura di messa in sicurezza d’emergenza, contenimento o bonifica, e non potessero essere imposti al proprietario o gestore incolpevole, ma soltanto al responsabile dell’inquinamento, in applicazione del principio “chi inquina paga”. Lamentava inoltre l’assenza dei presupposti per le misure preventive, poiché non sarebbe stata dimostrata una minaccia imminente di danno né un concreto rischio di aggravamento della contaminazione; richiamava la natura argillosa dei terreni, l’assenza di una falda significativa, la mancanza di un deflusso idrico accertabile e la natura episodica degli accumuli d’acqua. Deduceva infine difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà dell’azione amministrativa — per avere la Regione richiesto pareri ad ARPAB e all’Azienda sanitaria sulla necessità delle misure e averle contestualmente imposte — nonché genericità e indeterminatezza dell’ordine, non recante l’indicazione puntuale delle attività da eseguire.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR Basilicata, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando il provvedimento regionale. Ha chiarito che la qualificazione dell’intervento dipende dalla sua concreta funzione tecnico-operativa e non dal nomen iuris utilizzato dall’amministrazione. Le misure richieste — quali piezometri, sistemi di emungimento, trattamenti delle acque contaminate e opere di confinamento idraulico — sono state ritenute strutturalmente complesse, onerose e potenzialmente protratte nel tempo, quindi riconducibili alla messa in sicurezza e non alle misure preventive minimali e immediate. Al proprietario o gestore incolpevole possono essere imposte esclusivamente misure preventive in senso stretto, caratterizzate da immediatezza, minima invasività e concreta esigibilità; non possono essergli trasferiti obblighi strutturali di contenimento, ripristino o bonifica propri del responsabile dell’inquinamento. Il Collegio ha inoltre rilevato che la Regione non aveva specificato adeguatamente le misure da adottare, il loro impatto tecnico ed economico e le ragioni della loro esigibilità nei confronti di un soggetto non responsabile. Il solo superamento delle CSC per nichel e manganese non dimostrava una minaccia imminente, soprattutto alla luce degli elementi tecnici addotti dalla società. È stata ravvisata anche una carenza istruttoria e una contraddittorietà procedimentale, poiché l’amministrazione aveva imposto le misure prima di acquisire i pareri tecnici richiesti sulla loro necessità. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 240, comma 1, lett. i), d.lgs. 152/2006

  misure di prevenzione come interventi immediati finalizzati a contrastare una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente

  Le misure di prevenzione presuppongono una minaccia imminente di un danno non ancora verificatosi e interventi immediati, minimali e concretamente realizzabili; non possono comprendere opere strutturali, complesse o onerose di contenimento della contaminazione già prodottasi.

• art. 240, comma 1, lett. m), d.lgs. 152/2006

  messa in sicurezza d’emergenza

  La messa in sicurezza d’emergenza presuppone una contaminazione già verificatasi e consiste in interventi contenitivi e mitigatori diretti a impedire la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione; il relativo obbligo grava sul responsabile dell’inquinamento.

• art. 242, comma 1, d.lgs. 152/2006

  al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell’inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione

  La disposizione distingue gli obblighi del responsabile dell’inquinamento da quelli del proprietario o gestore incolpevole e include, per il responsabile, anche le contaminazioni storiche suscettibili di aggravamento.

• art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006

  il proprietario o il gestore che rilevi un superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione, o il pericolo concreto e attuale del loro superamento, debba adottare misure di prevenzione e darne comunicazione alle autorità competenti

  Il proprietario o gestore incolpevole è soggetto a un obbligo solidaristico e precauzionale di adottare misure preventive, ma tale obbligo è limitato a interventi immediati, minimali e proporzionati e non si estende a messa in sicurezza, contenimento strutturale o bonifica.

• art. 304 d.lgs. 152/2006

  quando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma esiste una minaccia imminente che si verifichi, l’operatore interessato adotta, entro ventiquattro ore e a proprie spese, le necessarie misure di prevenzione e di messa in sicurezza

  La necessità di un intervento entro ventiquattro ore conferma il carattere immediato e urgente delle misure preventive e consente di distinguerle dagli interventi complessi e protratti di messa in sicurezza.

Massime di principio

• La qualificazione di un intervento ambientale come misura di prevenzione o come messa in sicurezza d’emergenza dipende dalla concreta funzione tecnico-operativa, dalla complessità, dall’onerosità e dalla durata delle opere, non dal nomen iuris utilizzato dall’amministrazione.
• Al proprietario o gestore incolpevole di un sito contaminato possono essere imposte, ai sensi dell’art. 245 del d.lgs. 152/2006, soltanto misure preventive in senso stretto, caratterizzate da immediatezza, minima invasività, proporzionalità e concreta esigibilità; non possono essergli imposti obblighi strutturali di contenimento, messa in sicurezza o bonifica propri del responsabile dell’inquinamento.
• Le misure di prevenzione presuppongono congiuntamente una minaccia imminente di danno non ancora verificatosi e la necessità di interventi immediati, realizzabili in condizioni di somma urgenza; il mero riscontro di una contaminazione storica o del superamento di concentrazioni soglia non dimostra, da solo, tali presupposti.
• Quando la contaminazione si è già prodotta e gli interventi sono diretti a contenerne o mitigarne la diffusione, l’attività ha natura sostanzialmente ripristinatoria e l’obbligo grava esclusivamente sul responsabile dell’inquinamento, non sul proprietario o gestore incolpevole.
• Un ordine rivolto al gestore incolpevole deve indicare con sufficiente precisione le misure richieste, il loro impatto tecnico ed economico e le ragioni della loro concreta esigibilità; l’adozione dell’ordine prima dell’acquisizione dei pareri tecnici richiesti sulla sua necessità può integrare difetto di istruttoria e contraddittorietà dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato