Sentenza n. 1087/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo l’erroneità dell’accertamento del danno, del nesso causale e della sua prevedibilità, nonché della relativa quantificazione. Ha contestato: la compensatio lucri cum damno; la mancata considerazione della situazione economico-finanziaria della società e del piano di ristrutturazione dei debiti; l’assenza di prova del pregiudizio concreto; la violazione degli artt. 1223, 1225 e 1227 c.c. e dell’art. 30, comma 3, c.p.a.; il fatto che la proposta di acquisto fosse subordinata anche all’ottenimento delle autorizzazioni per un’attività industriale insalubre di prima classe e alla verifica della congruità del prezzo nel piano di ristrutturazione; l’esistenza di abusi edilizi e difformità poi sanati; l’erroneità della liquidazione del danno da mancata vendita e da anticipata risoluzione della locazione. La società appellata ha eccepito l’inammissibilità di parte della documentazione prodotta in appello per violazione dell’art. 104, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ammesso alcuni documenti prodotti in appello, ritenendoli non nella diretta disponibilità del Comune e rilevanti. Nel merito ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso risarcitorio di primo grado. Quanto al danno da mancata vendita, ha ritenuto non adeguatamente provato il nesso eziologico tra il mancato rilascio dell’agibilità e il fallimento delle trattative: la proposta irrevocabile era espressamente subordinata anche alle autorizzazioni per l’attività insalubre di prima classe, autorizzazioni che non risultavano rilasciate e che costituivano una plausibile causa autonoma del ritiro dell’acquirente. Ha inoltre rilevato che la richiesta di agibilità del 2017 riguardava altri lotti ed era stata presentata da altro soggetto, mentre la diffida del 2018 era successiva al ritiro della proposta; dal 2010 al 2018 la società non aveva attivato strumenti stragiudiziali o giudiziali per ottenere il certificato. Tale inerzia è stata valutata ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227, comma 2, c.c., poiché una tempestiva tutela avrebbe potuto evitare il danno. Il Collegio ha riconosciuto al Comune l’errore scusabile, escludendo che il diniego illegittimo fosse stato adottato in modo palesemente contrario a imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, anche in considerazione delle opere di urbanizzazione mancanti e delle difformità risultanti dal collaudo. Quanto al danno da risoluzione anticipata della locazione, ha escluso un collegamento causale esclusivo con la mancata agibilità: la diffida della conduttrice lamentava anche la mancanza della documentazione sulla conformità edilizia e urbanistica, mentre gli abusi erano stati sanati soltanto dopo la risoluzione. La liquidazione equitativa di € 20.000,00 è stata quindi esclusa. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 4 della convenzione urbanistica 20 luglio 2005

  La convenzione subordinava il rilascio del certificato di agibilità all’intervenuto collaudo delle opere di urbanizzazione.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  L’omessa attivazione degli strumenti di tutela da parte dell’interessato è valutabile, secondo buona fede e solidarietà, ai fini dell’esclusione o riduzione del danno evitabile con ordinaria diligenza; l’omessa impugnazione rileva nel merito e non come preclusione processuale.

• art. 1218 c.c.

  La responsabilità per inadempimento richiede l’accertamento dell’inadempimento e del danno causalmente riconducibile a esso.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili soltanto le conseguenze immediate e dirette dell’inadempimento; il danno deve essere provato nel nesso causale con la condotta amministrativa.

• art. 1225 c.c.

  La prevedibilità del danno costituisce limite al risarcimento dell’inadempimento, secondo quanto dedotto nel giudizio.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Il creditore non può ottenere il risarcimento dei danni che avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza; il principio è recepito dall’art. 30, comma 3, c.p.a.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul danneggiato la prova del danno e del suo collegamento eziologico con l’inadempimento.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Disciplina la produzione documentale in appello; il Collegio ha ammesso i documenti non nella diretta disponibilità dell’appellante e ritenuti rilevanti.

• art. 67 legge fallimentare

  Richiamato quale base dell’accordo di ristrutturazione dei debiti della società, rilevante per la ricostruzione delle modalità e dei tempi di dismissione del patrimonio immobiliare.

• art. 216, comma 3, R.D. 27 luglio 1934, n. 1265

  Richiamato dalla convenzione urbanistica quale riferimento agli elenchi delle attività industriali insalubri di prima classe.

Massime di principio

• Nel giudizio risarcitorio contro la pubblica amministrazione, il danneggiato deve provare non soltanto l’illegittimità o l’inadempimento dell’amministrazione, ma anche il nesso eziologico concreto tra tale condotta e ciascuna voce di danno; la presenza di cause alternative plausibili e documentate impedisce il riconoscimento del risarcimento.
• Quando una proposta irrevocabile di acquisto è subordinata a più condizioni autonome, il mancato perfezionamento della vendita non può essere causalmente imputato al solo mancato rilascio di un titolo o certificato amministrativo se non è provato che quella specifica carenza sia stata la causa determinante del ritiro dell’acquirente.
• L’omessa tempestiva attivazione degli strumenti giudiziali o amministrativi idonei a rimuovere l’inerzia o l’atto lesivo può escludere il risarcimento del danno evitabile con ordinaria diligenza, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., in applicazione sostanziale dell’art. 1227, comma 2, c.c.
• La sanabilità di un abuso edilizio non rende irrilevante la sua esistenza nel periodo in cui si verifica il danno: se la sanatoria interviene dopo la risoluzione di un contratto o dopo il fallimento di una trattativa, essa non elimina automaticamente il possibile rilievo causale della difformità preesistente.
• La responsabilità risarcitoria dell’amministrazione può essere esclusa quando l’illegittimità del diniego o del ritardo non sia stata accompagnata da una condotta manifestamente contraria ai canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, risultando configurabile l’errore scusabile.

Come è indicizzato