Parere n. 1028/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato direttamente due atti generali ministeriali. Il d.m. n. 249 del 2010 è stato contestato per l'introduzione del tirocinio formativo attivo (TFA), ritenuta lesiva delle posizioni di coloro che avevano già conseguito titoli riconosciuti e utilizzati dall'amministrazione ai fini dell'insegnamento. Il d.m. n. 42 del 2009 è stato censurato nella parte in cui prevedeva, per il biennio 2007-2009, l'inserimento in coda nelle graduatorie di altre province, a prescindere dal punteggio maturato. La questione decisiva ha riguardato la sussistenza dell'interesse a ricorrere contro atti generali: non risultava infatti che la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria, né che fosse stato adottato nei suoi confronti un provvedimento applicativo di deteriore collocamento, successivamente impugnato. L'amministrazione aveva inoltre prospettato la tardività parziale del ricorso e la mancata notifica ad almeno un controinteressato, ma la Sezione ha definito il ricorso sulla base dell'assenza dell'interesse a ricorrere. Quanto al d.m. n. 42 del 2009, è stato altresì rilevato che la disciplina dell'inserimento in coda era già stata annullata in parte qua in precedenza, a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009.

Il parere

La Sezione ha espresso parere definitivo nel senso dell'inammissibilità del ricorso. Gli atti impugnati sono atti generali che disciplinano la formazione iniziale dei docenti e le procedure di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie a esaurimento. Le clausole contestate non erano direttamente ostative all'inserimento né espulsive, ma potevano incidere sul posizionamento in graduatoria soltanto all'esito della valutazione dei titoli della ricorrente e degli altri aspiranti. In assenza della prova della partecipazione alla procedura e dell'impugnazione dell'eventuale provvedimento applicativo lesivo, non risultava attuale e concreta la lesione della posizione giuridica dedotta. La Sezione ha richiamato il principio secondo cui gli atti generali sono direttamente impugnabili solo quando producano una lesione immediata; quando la lesione dipende da un successivo atto applicativo, l'interesse a ricorrere sorge con quest'ultimo. Ha inoltre ricordato che, nel caso di atti generali recanti le regole di una procedura concorsuale, il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione e impugnare l'atto applicativo concretamente lesivo. Il d.m. n. 42 del 2009 risultava comunque già annullato nella parte relativa all'inserimento in coda, in conseguenza della sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2011 e del precedente parere della Sezione dell'11 maggio 2011.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9, comma 2, d.P.R. n. 1199/1971

  La disposizione è richiamata in relazione all'asserita mancata notificazione del ricorso ad almeno un controinteressato; il parere non definisce tuttavia il ricorso sulla base di tale profilo.

• art. 1, comma 605, lett. c), legge n. 296/2006

  Ha previsto un piano triennale per l'assunzione a tempo indeterminato di personale docente e la trasformazione delle graduatorie permanenti in graduatorie a esaurimento, nell'ambito delle misure per fronteggiare il precariato storico.

• art. 2, comma 416, legge n. 244/2007

  Costituisce la base normativa del d.m. n. 249 del 2010 in materia di disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti.

• d.m. n. 249 del 10 settembre 2010

  Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell'infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado

  È qualificato come atto generale, direttamente impugnabile solo in presenza di una lesione immediata; la contestazione dell'introduzione del TFA non ha evidenziato una lesione attuale della ricorrente.

• d.m. n. 42 dell'8 aprile 2009

  Norme per l'integrazione e aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2009/2011

  È qualificato come atto generale regolatore della procedura di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie; la previsione sull'inserimento in coda produceva, secondo il parere, una lesione soltanto potenziale e mediata.

• art. 1, comma 4-ter, d.l. n. 134/2009, aggiunto dalla legge di conversione n. 167/2009

  La disposizione, qualificata formalmente come interpretativa, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima perché innovativa e retroattiva, nonché derogatoria rispetto alla regola dell'inserimento a pettine.

• art. 3 Costituzione

  La Corte costituzionale ha ritenuto violato il principio di eguaglianza dalla disciplina retroattiva e derogatoria dell'inserimento in coda.

• art. 120, primo comma, Costituzione

  È richiamato dalla Corte costituzionale nella prospettiva della libertà di circolazione delle persone sul territorio nazionale, ostacolata indirettamente dalla disciplina derogatoria dell'inserimento in coda.

• sentenza Corte costituzionale 9 febbraio 2011, n. 41

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009 e ha ribadito la validità della regola dell'inserimento a pettine.

• Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 24 marzo 2014, n. 1448

  È richiamata quale precedente sul principio della diretta impugnabilità degli atti generali solo in presenza di disposizioni immediatamente lesive.

• Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenze 27 dicembre 2010, n. 9406, e 6 settembre 2010, n. 6463

  Sono richiamate quali precedenti sul carattere non attuale dell'interesse fondato su potenzialità lesive ipotetiche o future.

• Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 26 aprile 2018, n. 4

  Ha affermato che, per contestare una clausola generale nell'ambito di una procedura concorsuale, il ricorrente deve partecipare alla procedura e impugnare l'atto applicativo che concretizza la lesione.

Massime di principio

• Gli atti generali e regolamentari sono direttamente impugnabili soltanto quando producono una lesione immediata e attuale; la mera potenzialità lesiva, destinata a concretizzarsi attraverso un successivo provvedimento applicativo, non è sufficiente a radicare l'interesse a ricorrere.
• Quando un atto generale disciplina una procedura concorsuale o selettiva, il soggetto che intende contestarlo deve differenziare la propria posizione mediante la partecipazione alla procedura e deve impugnare l'atto applicativo che concretamente determina la lesione, anche mediante motivi aggiunti.
• Una censura relativa a criteri di attribuzione del punteggio o di collocamento in graduatoria non dimostra, di per sé, una lesione attuale: la lesione deve risultare dall'esito concreto della valutazione dei titoli del ricorrente e degli altri aspiranti.
• La declaratoria di illegittimità costituzionale della norma primaria posta a fondamento di una disciplina regolamentare determina l'illegittimità delle corrispondenti disposizioni regolamentari, ove queste ne costituiscano attuazione.

Come è indicizzato