Sentenza n. 1517/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato una PAS per la realizzazione, in zona agricola E2, di un impianto fotovoltaico a terra della potenza di 743,04 kWp. Il Comune aveva dichiarato la non procedibilità e negato l’intervento ritenendo: che l’impianto fosse collocato in area non idonea per la vicinanza, entro 500 metri, a un’area sottoposta a tutela paesaggistica e al centro storico di Grotte; che le NTA del PRG vietassero in zona E2 gli impianti produttivi, tra cui sarebbero rientrati gli impianti fotovoltaici; che l’area fosse già asservita alla realizzazione di un magazzino e di una tettoia; che mancasse parte della documentazione prevista dall’art. 8, comma 4, d.lgs. n. 190/2024 e dal punto 13.1 del D.M. 10 settembre 2010, come disciplinato dal DPRS n. 48/2012. La ricorrente ha dedotto: la violazione della disciplina sulle aree idonee e non idonee e della PAS, sostenendo che la vicinanza a un’area vincolata non costituisse un divieto automatico e imponesse l’acquisizione degli atti di assenso paesaggistici; la violazione della disciplina applicabile agli impianti al servizio di CER e l’illegittima interpretazione delle NTA comunali, nonché l’incompatibilità dell’asservimento pregresso con un diniego relativo a un impianto privo di cubatura; la violazione degli artt. 6, 7, 8 e 10-bis l. n. 241/1990 e dell’art. 8, comma 6, d.lgs. n. 190/2024, per l’introduzione nel diniego di ragioni nuove e per il mancato esercizio del soccorso istruttorio e della possibilità di integrazione documentale. Il Comune ha eccepito anche la sopravvenuta carenza di interesse, assumendo che fosse scaduto il termine per accedere ai fondi PNRR destinati alle CER.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di improcedibilità, rilevando che il funzionamento di una CER non dipende necessariamente dai contributi PNRR e che permane l’interesse alla realizzazione dell’impianto. Ha utilizzato, ai fini decisori, anche la documentazione tardivamente depositata dal Comune, poiché riferita a documenti acquisibili d’ufficio e già richiamati nel provvedimento impugnato, senza che la ricorrente avesse chiesto un differimento per controdedurre. Nel merito, ha accolto il primo motivo: la qualificazione di un’area come non inclusa tra quelle idonee non consente, da sola, di vietare l’installazione di impianti FER; inoltre, la PAS è ammessa anche per impianti da realizzare in aree vincolate e, a maggior ragione, in aree soltanto prossime a beni paesaggistici, dovendo il Comune acquisire gli atti di assenso delle amministrazioni preposte alla tutela. Ha accolto il secondo motivo: per gli impianti al servizio di una CER non operano i limiti alla localizzazione in area agricola previsti in via generale; le NTA non consentono di interpretare il divieto di “impianti produttivi” in zona E2 come riferito anche agli impianti fotovoltaici, in assenza di un espresso divieto e considerata la ratio specifica della disciplina delle aree agricole di margine urbano. Il Comune, inoltre, non aveva svolto un’adeguata istruttoria sull’incidenza dell’opera sugli equilibri morfologici, ecologici e idraulici, mentre la natura dell’impianto, costituito da pannelli infissi su pali, rendeva minimo l’impatto sul terreno. L’asservimento urbanistico pregresso non impedisce interventi compatibili che non sviluppino nuova cubatura: l’impianto fotovoltaico a terra, non avendo rilevanza volumetrica in senso edilizio, è compatibile con l’asservimento relativo al magazzino e alla tettoia. Ha accolto anche il terzo motivo: il Comune non aveva sospeso il termine di trenta giorni per consentire integrazioni documentali, non aveva indicato puntualmente i documenti ancora mancanti e aveva considerato carenze documentali non previamente rappresentate, nonostante la ricorrente avesse prodotto documenti in riscontro alla comunicazione di avvio del diniego. Il provvedimento è stato pertanto annullato integralmente. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre accessori e contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 20, commi 7 e 8, lett. c-quater, d.lgs. n. 199/2021

  Le aree non incluse tra le aree idonee non possono essere dichiarate non idonee all’installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero nell’ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata inclusione nel novero delle aree idonee

  La mancata inclusione di un’area tra quelle idonee non determina un divieto automatico di installazione di impianti FER; la fascia di 500 metri da beni paesaggistici costituisce un parametro per la qualificazione delle aree idonee, non una preclusione assoluta alla realizzazione dell’impianto.

• art. 20, comma 1-bis, d.lgs. n. 199/2021

  Per gli impianti al servizio di una Comunità Energetica Rinnovabile non trovano applicazione i limiti generali alla localizzazione in area agricola.

• art. 8, commi 2, 4, 6 e 8, d.lgs. n. 190/2024

  Fuori dai casi di cui ai commi 7 e 8, qualora non venga comunicato al soggetto proponente un espresso provvedimento di diniego entro il termine di trenta giorni dalla presentazione del progetto, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni. Il predetto termine può essere sospeso una sola volta qualora, entro trenta giorni dalla data di ricezione del progetto, il comune rappresenti, con motivazione puntuale, al soggetto proponente la necessità di integrazioni documentali o di approfondimenti istruttori, assegnando un termine non superiore a trenta giorni

  La PAS presuppone la compatibilità urbanistica del progetto; il Comune può sospendere una sola volta il termine di trenta giorni soltanto mediante una richiesta puntuale e motivata di integrazioni o approfondimenti. La vicinanza o la ricadenza in area vincolata non impedisce in sé la PAS, dovendo essere acquisiti gli atti di assenso delle autorità competenti.

• art. 9, comma 10, lett. c), d.lgs. n. 190/2024

  ove occorra, variante allo strumento urbanistico

  L’autorizzazione unica, diversamente dalla PAS, può costituire, ove necessario, variante allo strumento urbanistico; la PAS resta subordinata alla compatibilità con gli strumenti urbanistici e i regolamenti edilizi vigenti.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il provvedimento finale di diniego non può fondarsi su ragioni ostative nuove, non previamente rappresentate nel contraddittorio procedimentale, senza consentire al privato di interloquire.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  L’amministrazione ha l’onere di depositare i documenti richiamati nel provvedimento impugnato; i documenti acquisibili d’ufficio possono essere utilizzati anche se prodotti tardivamente, salvo garantire alla parte interessata la possibilità di controdedurre.

• art. 65 c.p.a.

  Il giudice può acquisire d’ufficio documenti rilevanti per la decisione quando la parte interessata abbia comunque avuto modo di prendere posizione sul relativo contenuto.

• art. 45 NTA del PRG del Comune di Racalmuto

  Nelle sottozone E2 non sono ammesse attività di trasformazioni del territorio che possano incidere sulla morfologia e sugli equilibri ecologici e idraulici dei luoghi quali significativi sbancamenti e riempimenti che richiederebbero particolari opere d’arte

  Il divieto riguarda le trasformazioni territoriali concretamente incidenti sugli specifici equilibri morfologici, ecologici e idraulici e non può essere esteso automaticamente agli impianti fotovoltaici a terra senza una specifica istruttoria sull’impatto dell’opera.

Massime di principio

• La qualificazione di un’area come non inclusa tra quelle idonee ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.lgs. n. 199/2021 non consente, in ragione della sola mancata inclusione, di vietare l’installazione di un impianto alimentato da fonti rinnovabili; l’amministrazione deve svolgere una valutazione concreta e non può trasformare il parametro delle aree idonee in una preclusione automatica per le aree non idonee.
• La collocazione di un impianto FER entro la fascia di 500 metri da un bene paesaggistico non rende di per sé inammissibile la PAS: il Comune deve acquisire, anche mediante conferenza di servizi, gli atti di assenso delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo.
• Per gli impianti destinati al servizio di una Comunità Energetica Rinnovabile non operano i limiti generali alla localizzazione in area agricola; le norme urbanistiche comunali devono essere interpretate in modo coerente con tale disciplina e non possono introdurre, mediante formule generiche come il divieto di impianti produttivi, un divieto non espresso di impianti fotovoltaici.
• L’asservimento urbanistico di un’area, pur determinando la perdita permanente della relativa capacità edificatoria, non impedisce interventi compatibili che non sviluppino nuova cubatura. Un impianto fotovoltaico a terra, privo di rilevanza volumetrica in senso edilizio, può quindi essere realizzato su una superficie già asservita, salva la verifica della concreta compatibilità dell’intervento.
• Nel procedimento di PAS il Comune può sospendere una sola volta il termine di trenta giorni per il perfezionamento del titolo, ma deve formulare entro tale termine una richiesta puntuale e motivata di integrazioni documentali o approfondimenti istruttori. Non può fondare il diniego su carenze nuove, non previamente contestate, né omettere il contraddittorio sul loro superamento.
• Il divieto posto da una disciplina urbanistica a trasformazioni incidenti sulla morfologia e sugli equilibri ecologici o idraulici non può essere applicato in modo astratto: l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria concreta sull’impatto dell’opera, soprattutto quando la tipologia dell’intervento comporti modesti movimenti di terreno e non sviluppi volumetria.

Come è indicizzato