Sentenza n. 14728/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, subentrata nella titolarità di 289 Richieste di Verifica e Certificazione già approvate dal GSE, ha impugnato il provvedimento del 17 giugno 2019 con cui il Gestore ha disposto la decadenza dai TEE per 274 RVC: 260 per comportamento ostativo od omissivo, dovuto alla mancata produzione della documentazione richiesta, e 14 per specifiche carenze documentali. È stata altresì contestata la successiva richiesta di restituzione di 27.736 TEE, pari a euro 5.113.417,50. I motivi dedotti riguardavano l’asserita applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017, l’insussistenza degli obblighi documentali, la riconducibilità dell’intervento all’autotutela ex art. 21-nonies l. n. 241/1990 e il superamento del termine ragionevole di diciotto mesi, la lesione del legittimo affidamento, il difetto di istruttoria e motivazione, la violazione del limite temporale della vita utile degli interventi, l’applicazione dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. n. 28/2011 e l’incompetenza del GSE rispetto al GME nel recupero dei titoli. Dopo l’entrata in vigore dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, la ricorrente ha presentato istanza di riesame, sostenendo che il nuovo regime avrebbe imposto la revoca della decadenza in assenza di condanna penale e di false dichiarazioni. Il GSE ha dapprima comunicato i motivi ostativi e poi, con provvedimento del 15 settembre 2021, ha respinto l’istanza, ritenendo sussistente una falsa rappresentazione dei fatti e confermando la decadenza. Tale diniego è stato censurato per violazione dell’art. 56 d.l. n. 76/2020, dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, dei principi di partecipazione, motivazione, buona fede, affidamento, proporzionalità e per difetto di istruttoria, travisamento e illogicità. Il secondo ricorso per motivi aggiunti ha invece impugnato la nota interlocutoria dell’11 marzo 2021, recante i motivi ostativi al riesame.

La decisione

Il Collegio ha dichiarato inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti, poiché la nota dell’11 marzo 2021 aveva natura endoprocedimentale, non era autonomamente lesiva e rinviava la decisione a un successivo provvedimento conclusivo. Il ricorso introduttivo è stato integralmente respinto. Il GSE dispone di un ampio potere di verifica anche successivo all’ammissione agli incentivi; tale potere non è limitato a controlli a campione e può riguardare l’intero complesso delle posizioni riferibili al medesimo soggetto. L’onere di conservare e produrre la documentazione idonea grava sul beneficiario in forza del principio di autoresponsabilità. La disciplina del d.m. 11 gennaio 2017 è stata ritenuta sostanzialmente continuativa rispetto al d.m. 28 dicembre 2012 e alla delibera AEEGSI EEN 9/11; il documento del GSE denominato “Progetti Standard Chiarimenti Operativi” non ha introdotto obblighi nuovi, ma ha esplicitato adempimenti già ricavabili dalla disciplina previgente. La decadenza del 17 giugno 2019 non costituisce annullamento d’ufficio, ma esercizio del distinto potere speciale di verifica e decadenza previsto dall’art. 42 d.lgs. n. 28/2011; pertanto non era soggetta al termine di diciotto mesi dell’art. 21-nonies. L’affidamento dell’operatore non impediva il controllo e il recupero di incentivi non dovuti. Per le 260 RVC, la mancata produzione di documenti nonostante reiterate richieste e proroghe per circa trecento giorni integrava comportamento omissivo od ostativo. Per le 14 RVC, le carenze relative al rapporto con i clienti, al divieto di cumulo, alla prova dell’acquisto e del trasporto dei beni e alle caratteristiche degli interventi giustificavano la decadenza; una carenza motivazionale relativa a nove RVC non era invalidante, poiché le posizioni erano comunque sorrette da altra autonoma ragione decisiva. È stata respinta anche la censura relativa alla vita utile degli interventi per difetto di prova specifica e quella sull’incompetenza del GSE, cui spettano controllo, verifica, decadenza e recupero, mentre il GME conserva competenze operative sull’emissione, il registro e la borsa dei titoli. Le modifiche introdotte dall’art. 56 d.l. n. 76/2020 non hanno reso retroattivamente illegittimo il provvedimento del 2019. Per gli atti già adottati e oggetto di giudizio, la nuova disciplina opera soltanto mediante un autonomo procedimento di riesame attivato su istanza dell’interessato. Il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto parzialmente limitatamente al diniego di riesame del 15 settembre 2021. Il procedimento ex art. 56, comma 8, è obbligatorio quanto all’an del pronunciamento, ma discrezionale quanto all’esito; non comporta automatica revoca della decadenza in assenza di condanna penale. Il GSE può valutare anche in sede di riesame la sussistenza di una falsa rappresentazione dei fatti, purché la decisione rispetti il paradigma motivazionale articolato in tre passaggi: individuazione della non conformità del progetto, specificazione della dichiarazione o documentazione falsa o mendace e spiegazione delle ragioni della falsità, anche presuntiva quando l’omissione documentale sia stata preceduta da richieste specifiche e reiterate. Tuttavia il provvedimento del 15 settembre 2021 è stato annullato perché il GSE si è limitato a ribadire le criticità documentali senza valutare e motivare tutti i presupposti richiamati dall’art. 21-nonies, in particolare la comparazione concreta tra interesse pubblico e interessi privati, tenendo conto dell’entità della restituzione, del tempo trascorso, dell’erogazione degli incentivi senza contestazioni e della precedente verifica di alcune posizioni. Il GSE dovrà rinnovare il riesame entro novanta giorni, senza che ciò travolga la decadenza del 2019 o la richiesta restitutoria del 2019. Le domande di accertamento del diritto ai TEE e di condanna alla riammissione agli incentivi sono state respinte, non potendo il giudice sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di poteri discrezionali non ancora correttamente esercitati. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. n. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di controllo sui presupposti di accesso e mantenimento degli incentivi e consente, in caso di violazioni rilevanti, la decadenza e il recupero delle somme. Il potere ha natura di decadenza pubblicistica speciale e non coincide con l’annullamento d’ufficio.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. n. 28/2011

  Nella formulazione applicabile al provvedimento del 2019, il meccanismo di salvezza delle rendicontazioni già approvate non operava per i progetti a valutazione standardizzata con rendicontazione unica e predeterminata; le modifiche del 2020 non erano direttamente applicabili al provvedimento già adottato.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020

  Per i provvedimenti di decadenza già adottati e oggetto di giudizi pendenti, le nuove regole operano su richiesta dell’interessato mediante un procedimento autonomo di riesame. Il riesame è obbligatorio quanto alla pronuncia, ma discrezionale quanto all’esito e richiede la valutazione dei presupposti dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non costituisce il fondamento diretto della decadenza del 2019, ma, per effetto dell’art. 56 d.l. n. 76/2020, parametro del successivo riesame. L’amministrazione deve motivare sulla sussistenza dei presupposti e comparare concretamente l’interesse pubblico con gli interessi privati e l’affidamento.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Prevedeva controlli sulla regolare esecuzione e conformità degli interventi, nonché sulla completezza e regolarità della documentazione conservata, già prima del d.m. 11 gennaio 2017.

• art. 12 d.m. 11 gennaio 2017

  Disciplina il potere di controllo del GSE e consente la decadenza per comportamento ostativo od omissivo; la sua applicazione ai procedimenti di verifica avviati dopo l’entrata in vigore non costituisce retroattività sanzionatoria.

• art. 71 d.P.R. n. 445/2000

  Non impone che i controlli amministrativi siano effettuati esclusivamente a campione; la verifica integrale può essere legittima quando giustificata dalle circostanze concrete.

• art. 1 l. n. 689/1981

  Il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative non impedisce l’immediata applicazione della disciplina procedimentale dei controlli, distinta dalla disciplina sostanziale sanzionatoria.

• art. 29, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 28/2011

  Attribuisce al GSE la gestione del meccanismo di certificazione dei certificati bianchi, ferme le competenze operative del GME sull’emissione, sul registro e sulla borsa dei titoli.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Nel procedimento di riesame avviato su istanza, la comunicazione dei motivi ostativi e la concessione di un termine per osservazioni soddisfano sostanzialmente le esigenze partecipative.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Vieta al giudice di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati; impedisce quindi di ordinare direttamente la revoca della decadenza o la riammissione agli incentivi quando residui una valutazione discrezionale del GSE.

• art. 34 c.p.a.

  Consente l’adozione delle misure necessarie alla tutela, ma non permette al giudice di sostituire la propria valutazione a quella amministrativa discrezionale non ancora correttamente esercitata.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Consente al giudice di fondare il proprio convincimento sulla documentazione correttamente prodotta in giudizio, anche quando siano espunti documenti irrilevanti riferiti a un diverso procedimento.

• art. 63 c.p.a.

  L’istanza istruttoria è respinta quando il materiale già acquisito consente la decisione e gli ulteriori dati richiesti, relativi all’organizzazione interna dell’amministrazione, non incidono sulla legittimità concreta del procedimento.

Massime di principio

• Il potere del GSE di verificare, anche successivamente all’ammissione agli incentivi, la sussistenza e la permanenza dei relativi presupposti è autonomo rispetto all’annullamento d’ufficio e può estendersi a tutte le posizioni riferibili al medesimo soggetto, senza essere limitato a controlli a campione quando la verifica integrale sia ragionevolmente giustificata.
• Nel sistema degli incentivi energetici, il beneficiario è gravato da un principio di autoresponsabilità che impone di conservare e produrre la documentazione idonea a dimostrare i presupposti del beneficio; la mancata produzione, nonostante richieste specifiche e reiterate e un termine congruo, può integrare comportamento omissivo od ostativo e giustificare la decadenza.
• La decadenza dagli incentivi prevista dall’art. 42 d.lgs. n. 28/2011 costituisce esercizio di un potere speciale di verifica e non di autotutela decisoria; pertanto, per gli atti adottati prima della novella del 2020, non si applicano direttamente il termine di diciotto mesi e gli ulteriori presupposti dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990.
• L’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 non rende automaticamente illegittimi i provvedimenti di decadenza già adottati, ma attiva, su richiesta dell’interessato, un autonomo procedimento di riesame. Il procedimento è doveroso quanto alla pronuncia, ma discrezionale quanto all’esito e non conduce automaticamente alla revoca in assenza di condanna penale.
• Nel riesame ex art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020, l’amministrazione deve verificare la non rispondenza del progetto, individuare la specifica documentazione o dichiarazione falsa o mendace e motivare le ragioni della falsità; l’omessa produzione documentale può assumere rilievo solo se la richiesta era specifica e reiterata e se l’amministrazione spiega, anche in via presuntiva, perché l’omissione incida sull’attendibilità delle dichiarazioni e sulla spettanza del beneficio.
• Il provvedimento conclusivo del riesame deve motivare concretamente sulla comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, considerando anche entità della restituzione, tempo trascorso, comportamento dell’amministrazione, eventuale affidamento e grado di accertamento tecnico della violazione. Il mero richiamo alla persistenza delle criticità o al ripristino della legalità non è sufficiente.

Come è indicizzato