Sentenza n. 9704/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato la determinazione della Regione Friuli-Venezia Giulia, unitamente al decreto ministeriale del 6 luglio 2022, al decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, all'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e agli ulteriori atti presupposti. Ha dedotto, tra l'altro, l'illegittimità derivata degli atti regionali per violazione del principio di irretroattività, dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, prevedibilità, correttezza, certezza del diritto e tutela dell'affidamento, nonché del diritto di proprietà e della libertà d'impresa. Ha denunciato inoltre difetto di istruttoria e dei presupposti, omessa considerazione delle differenze tra situazioni diverse, violazione dei principi in materia di verifica delle offerte anormalmente basse, illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015 per violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost., contrasto con l'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU, con gli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e con l'art. 28 TFUE, nonché violazione degli obblighi di partecipazione, trasparenza e motivazione per mancata comunicazione di avvio del procedimento. In via subordinata ha contestato l'esatta quantificazione degli importi regionali per errore nei presupposti e difetto di istruttoria, chiedendo anche la rimessione alla Corte costituzionale o il rinvio pregiudiziale alla CGUE.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ai sensi dell'art. 74 c.p.a., richiamando i precedenti dello stesso Tribunale e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Ha ritenuto manifestamente infondate le censure rivolte contro la disciplina legislativa e gli atti statali del payback. In particolare, il meccanismo è stato considerato ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria; l'obbligo posto a carico delle imprese è stato qualificato come contributo solidaristico, adeguatamente fondato sulla legge. Sono state escluse la violazione della riserva di legge, l'irretroattività e la lesione dell'affidamento, poiché l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti. Sono state quindi respinte le domande riferite ai decreti ministeriali, all'accordo Stato-Regioni e agli altri atti statali presupposti. Quanto alla determinazione regionale, il Collegio ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ritenendo che l'attività regionale sia meramente vincolata, tecnica, ricognitiva e contabile: la Regione non determina il tetto di spesa, non ne certifica il superamento e non esercita discrezionalità, ma individua le imprese e applica matematicamente al fatturato la percentuale di ripiano prevista dalla legge. La controversia sul corretto calcolo dell'importo dovuto attiene pertanto a un rapporto obbligatorio e a un diritto soggettivo patrimoniale, non intermediato dall'esercizio di potere autoritativo. È stata riconosciuta la possibilità di riproposizione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate in ragione dell'evoluzione giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Costituisce la base legislativa del tetto di spesa per dispositivi medici e dell'obbligo delle imprese fornitrici di concorrere al ripiano del superamento secondo percentuali e criteri predeterminati.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Attribuisce alle Regioni un'attività attuativa e vincolata di verifica contabile, individuazione delle aziende e imposizione del pagamento, senza conferire un potere discrezionale di determinazione del tetto o dello scostamento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il relativo ripiano a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e la relativa dichiarazione con decreto ministeriale.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback rientra nell'ambito della riserva di legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte, che la Corte costituzionale ha ritenuto rispettata perché la legge individua soggetti, oggetto e criteri fondamentali dell'obbligo.

• artt. 3, 23 e 53 Cost.

  Le censure di illegittimità costituzionale riferite al payback sono state ritenute infondate, alla luce della ragionevolezza, proporzionalità e struttura legale del contributo.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  Non risulta violato, poiché l'obbligo di ripiano era prevedibile e giustificato dall'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• artt. 16 e 52 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Le limitazioni alla libertà d'impresa e agli interessi patrimoniali sono state ritenute giustificate e proporzionate nel bilanciamento con la tutela della salute e la sostenibilità della spesa sanitaria.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è stato valutato escludendo una fattispecie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza semplificata mediante richiamo a precedenti ritenuti esaustivi.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici, previsto dall'art. 9-ter del d.l. 78/2015, costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico posto a carico delle imprese fornitrici secondo criteri predeterminati dalla legge.
• L'obbligo di ripiano riferito alle annualità precedenti non viola, di per sé, i principi di irretroattività e di tutela del legittimo affidamento quando l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di compartecipazione era conoscibile dalle imprese prima dell'indizione delle gare e della stipula dei contratti, anche se la concreta incidenza economica viene determinata successivamente.
• Le attività regionali previste dall'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. 78/2015, consistenti nella verifica contabile, nell'individuazione delle imprese e nell'applicazione della percentuale di ripiano al fatturato, sono attività tecniche e vincolate, prive di discrezionalità amministrativa o tecnica significativa.
• La controversia sul corretto calcolo dell'importo di payback indicato nel provvedimento regionale riguarda un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale, non intermediato dall'esercizio di potere autoritativo; pertanto appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Le Regioni non possono, nell'ambito dei provvedimenti attuativi del payback, determinare autonomamente il tetto di spesa, certificare il suo superamento o quantificare lo scostamento complessivo, trattandosi di attività già attribuite agli organi statali; devono limitarsi agli adempimenti attuativi previsti dalla legge e dagli atti ministeriali.

Come è indicizzato