Provvedimento AGCM AS2144 del 05/02/2026

Criticità concorrenziali in materia di concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato trasmette una segnalazione alla Conferenza Permanente Stato-Regioni e all’ANCI ai sensi degli articoli 21 e 22 della legge n. 287/1990. L’intervento riguarda l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per attività turistico-ricreative e sportive e prende posizione contro proroghe, criteri selettivi e strumenti procedurali ritenuti incompatibili con il diritto della concorrenza e dell’Unione europea.

Quadro normativo e contesto degli interventi precedenti

L’Autorità richiama la propria precedente segnalazione del 12 agosto 2024 e i successivi pareri motivati e segnalazioni intervenuti in materia. Ricorda che il d.l. n. 131/2024, convertito dalla l. n. 166/2024, ha modificato la l. n. 118/2022, estendendo la durata delle concessioni in essere fino al 30 settembre 2027, o al 31 marzo 2028 in presenza di ragioni oggettive, e dettando regole per le procedure di affidamento.

Proroghe delle concessioni e obbligo di disapplicazione

Secondo l’AGCM, molte amministrazioni hanno utilizzato il novellato art. 3 della l. n. 118/2022 per differire le concessioni senza definire un cronoprogramma serio e un termine finale per l’espletamento delle gare. L’Autorità ribadisce che tali proroghe sono illegittime perché contrastano con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, e dunque devono essere disapplicate dagli enti concedenti.

L’Autorità osserva inoltre che, nei casi esaminati, non risultava avviata alcuna procedura selettiva idonea a giustificare una proroga tecnica. Anche quando gli atti disponevano l’avvio delle gare, si limitavano spesso a indicazioni generiche su future attività amministrative, senza tempi certi e senza garanzie di effettivo svolgimento della procedura.

Modello procedimentale delle procedure selettive

L’AGCM ribadisce le criticità del modello fondato sull’istanza di parte e sulla logica del rinnovo del concessionario uscente. Richiama la giurisprudenza del Consiglio di Stato, che ha chiarito come l’art. 37 cod. nav. non sia più adeguato alle esigenze di trasparenza e concorrenzialità e come la selezione debba passare da una gara con bando che indichi oggetto, durata, canone, requisiti e criteri di aggiudicazione.

La procedura, secondo l’Autorità, deve assicurare concretamente trasparenza, imparzialità, parità di trattamento e confronto competitivo, tramite adeguata pubblicità e specifici oneri istruttori e motivazionali.

Criteri di partecipazione e valutazione delle offerte

L’Autorità richiama il rischio che alcuni criteri previsti per la selezione restringano indebitamente la platea dei concorrenti. In particolare, segnala che:

• i requisiti di capacità tecnica e professionale non devono essere costruiti in modo da valorizzare soltanto esperienze maturate in concessione, ma devono essere aperti anche ad attività extra-concessione;
• l’attribuzione di punteggi eccessivi alla pregressa esperienza professionale può avvantaggiare gli operatori già presenti sul mercato;
• criteri fondati sul fatto che il soggetto abbia tratto dalla concessione la principale fonte di reddito per sé e per il nucleo familiare negli ultimi cinque anni possono costituire una barriera per i nuovi entranti.

Durata della concessione e recupero degli investimenti

L’AGCM riconosce che l’amministrazione possa richiedere investimenti anche significativi, ma ritiene che la durata della concessione debba essere calibrata sul valore dell’affidamento e sulla sua complessità organizzativa. La durata non dovrebbe superare il tempo ragionevolmente necessario al recupero degli investimenti autorizzati e a un’equa remunerazione del capitale investito.

Indennizzo al concessionario uscente

Un passaggio centrale della segnalazione riguarda l’indennizzo in favore del concessionario uscente. L’Autorità afferma che esso può essere giustificato solo in presenza di un legittimo affidamento e limitatamente al valore degli investimenti non ancora ammortizzati al termine della concessione, quando non siano vendibili su un mercato secondario.

L’AGCM critica la disciplina dell’art. 4, comma 9, della l. n. 118/2022 perché:

• configura l’indennizzo come un diritto tendenzialmente automatico;
• include anche l’equa remunerazione degli investimenti;
• non valorizza adeguatamente l’ammortamento o la possibilità di rivendita;
• usa una finestra temporale di cinque anni che può favorire comportamenti opportunistici.

L’Autorità ritiene che ciò crei una barriera all’ingresso per nuovi operatori e un favor ingiustificato per i concessionari uscenti, in contrasto con i principi di libera concorrenza, par condicio e non discriminazione.

Valorizzazione dell’offerta economica e canone

L’AGCM ritiene non conforme ai principi concorrenziali la previsione che consente di valorizzare l’offerta economica attraverso la maggiorazione dell’indennizzo da riconoscere all’uscente. Tale meccanismo avvantaggia il solo concessionario uscente e non può costituire un parametro legittimo di comparazione delle offerte.

Più in generale, l’Autorità ammette che la gara possa valorizzare anche l’offerta sul canone annuo, purché il canone rispecchi il reale valore economico e turistico del bene demaniale e siano adottate modalità trasparenti, eque e proporzionate per contenere i prezzi e assicurare l’accessibilità alle diverse categorie di utenti.

Tempistica delle gare

L’Autorità sollecita infine gli enti concedenti a non indugiare ulteriormente e a bandire tempestivamente le procedure competitive per i titoli in scadenza. La segnalazione insiste sul fatto che il rinvio delle gare consolida posizioni pregresse e ritarda l’apertura del mercato.

Ricorso al project financing

L’AGCM prende posizione anche contro l’uso del project financing ex art. 193 d.lgs. n. 36/2023 per l’assegnazione di concessioni demaniali marittime turistico-ricreative. L’istituto è ritenuto problematico soprattutto per il diritto di prelazione in capo al promotore, che altera la parità tra i concorrenti e può sovvertire l’esito della gara.

L’Autorità ammette che, in ipotesi eccezionali, il project financing possa essere considerato solo se l’obiettivo di interesse pubblico non sia conseguibile con strumenti meno restrittivi della concorrenza, in presenza di investimenti molto complessi e onerosi e quando la sola compensazione delle spese di progettazione non basti a incentivare la presentazione di proposte.

In ogni caso, l’uso dello strumento richiede una motivazione puntuale sull’interesse pubblico perseguito, sui presupposti legali e sulla funzionalità delle opere, nonché un procedimento trasparente e competitivo. L’Autorità censura i casi esaminati perché motivati in modo generico, senza collegare l’interesse pubblico al progetto concreto e senza spiegare la funzionalità degli interventi rispetto all’area da concedere.

Conclusione

L’Autorità conclude ribadendo la necessità di assegnare le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali mediante procedure competitive effettive, evitando proroghe e rinnovi automatici. La segnalazione invita i destinatari a tenere conto dei rilievi formulati, in coerenza con i principi dell’ordinamento unionale e con la giurisprudenza richiamata.