Provvedimento AGCM AS2142 del 26/01/2026

Affidamento del servizio di recupero della FORSU e clausole territoriali

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato interviene, ai sensi dell’art. 21 della legge n. 287/1990, nei confronti della Regione Emilia-Romagna e di ATERSIR in relazione ai bandi di gara per l’affidamento del servizio di recupero della frazione organica dei rifiuti urbani (FORSU) nella provincia di Bologna. La segnalazione riguarda clausole territoriali e requisiti legati alla localizzazione degli impianti di trattamento, ritenuti potenzialmente idonei a restringere la concorrenza.

Destinatari e quadro normativo richiamato

L’atto è rivolto agli enti competenti nella programmazione e nell’affidamento del servizio, con l’obiettivo di orientarne la disciplina di gara in senso pro-concorrenziale. L’Autorità richiama il principio di prossimità di cui all’art. 181, comma 5, del d.lgs. n. 152/2006, evidenziando che esso deve essere bilanciato con la libera circolazione dei rifiuti prevista dal medesimo testo unico e applicato secondo una logica di effettività della tutela ambientale.

Valutazione dell’Autorità sulle clausole di territorialità

L’AGCM osserva che le clausole di territorialità presenti in molti bandi devono essere ponderate con attenzione, perché possono diventare motivo di esclusione o di ingiustificata discriminazione tra i potenziali concorrenti. La distanza dell’impianto non dovrebbe essere considerata in modo meramente formale o coincidente con un confine amministrativo, ma alla luce dell’impronta ambientale complessiva del servizio.

L’Autorità afferma che la valutazione deve tener conto:

• della reale distanza tra impianto e luogo di produzione/raccolta;
• della tipologia e delle caratteristiche prestazionali dell’impianto;
• delle caratteristiche ambientali dei mezzi di trasporto impiegati.

In questa prospettiva, un impianto più distante può risultare, in concreto, meno impattante di uno più vicino ma meno efficiente o servito da mezzi più inquinanti.

Criterio di gara e trattamento della distanza

Secondo l’Autorità, il modo più corretto per incorporare tali valutazioni nei bandi è trasformare l’ubicazione dell’impianto in un elemento premiale dell’offerta, da valorizzare con un punteggio tecnico ragionevole e proporzionato, anziché in un requisito di partecipazione. In tal modo, la vicinanza al luogo di raccolta può essere premiata ceteris paribus, senza tradursi in un divieto assoluto per chi opera oltre una certa soglia chilometrica.

L’AGCM sottolinea che lo strumento più idoneo per questo tipo di valutazione è l’affidamento secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, mentre il solo minor prezzo risulta meno adatto quando la distanza dell’impianto viene usata come requisito escludente.

Costo del trasporto e soluzioni organizzative alternative

L’Autorità ritiene opportuno che i costi di trasporto connessi all’ubicazione dell’impianto, o comunque l’eventuale maggiore costo rispetto a un limite di distanza prefissato, possano essere posti a carico dell’offerente, senza escluderlo a priori dalla gara. Se, invece, tali costi restano in tutto o in parte a carico dell’ente appaltante, la localizzazione dell’impianto non deve comunque diventare una causa di esclusione o di discriminazione ingiustificata.

Per ampliare il confronto competitivo, l’Autorità suggerisce inoltre che la stazione appaltante predisponga o verifichi prima della gara una soluzione alternativa alla detenzione dell’impianto entro il ristretto perimetro geografico, ad esempio individuando un sito di trasferenza o trasbordo della FORSU disponibile per gli operatori interessati.

Effetti restrittivi e tutela della concorrenza

In mancanza di tali correttivi, le clausole territoriali risultano fortemente restrittive del gioco competitivo, perché impediscono la partecipazione di un numero maggiore di operatori che dispongono di impianti al di fuori dei limiti chilometrici fissati nei disciplinari. L’Autorità considera tale impostazione contraria ai principi generali di tutela della concorrenza.

Profili di governance e conflitto di interessi

L’AGCM richiama infine un ulteriore profilo ritenuto fondamentale per la concorrenza nel settore della gestione dei rifiuti: le gare per l’affidamento dei servizi di gestione e/o trattamento delle frazioni differenziate dei RSU dovrebbero essere svolte, o quantomeno monitorate, da un soggetto terzo non in conflitto di interessi. Ciò esclude che il medesimo soggetto rivesta contemporaneamente il ruolo di stazione appaltante e quello di impresa partecipante alla gara con propri impianti, o con impianti di società controllate o collegate.

Conclusioni e auspicio dell’Autorità

L’Autorità auspica che i destinatari tengano in adeguata considerazione le osservazioni formulate, così da tutelare e promuovere efficacemente la concorrenza nelle gare per il recupero della FORSU. Resta impregiudicata ogni futura valutazione dell’AGCM su eventuali condotte delle imprese partecipanti che, in presenza di un duplice ruolo di stazione appaltante e operatore economico, possano integrare infrazioni al diritto della concorrenza.