Provvedimento AGCM AS2164 del 29/01/2026

Comune di Cervia – concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreative

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato rende un parere motivato ex art. 21-bis L. 287/1990 al Comune di Cervia sulla deliberazione di Giunta n. 290/2025, relativa alle linee di indirizzo per l’avvio delle procedure di evidenza pubblica per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime. L’atto comunale viene esaminato perché, pur richiamando l’apertura alle gare, mantiene una disciplina ritenuta dall’AGCM lesiva della concorrenza per effetto della proroga delle concessioni in essere e di alcuni criteri selettivi e compensativi ritenuti favorire gli incumbent.

Quadro normativo e destinatario dell’intervento

Il parere è rivolto al Comune di Cervia e si fonda sull’art. 21-bis della legge n. 287/1990. L’Autorità richiama il quadro euro-unitario applicabile, in particolare l’art. 49 TFUE e l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE (Direttiva servizi), oltre ai principi di trasparenza, imparzialità, par condicio e non discriminazione che devono presidiare l’affidamento di risorse demaniali scarse.

Contenuto della delibera comunale oggetto di osservazioni

La deliberazione n. 290/2025 prende atto del differimento dell’efficacia delle concessioni demaniali marittime al 30 settembre 2027 e, nel contempo, affida agli uffici il compito di predisporre i bandi entro il 31 maggio 2026, di definire criteri e sub-criteri per l’affidamento, di scandire le fasi procedurali e di completare l’indagine sulle attrezzature presenti nelle concessioni per il riconoscimento dell’indennizzo al concessionario uscente. Il Comune richiama gli artt. 36 e 37 cod. nav. e l’art. 4 della legge n. 118/2022 come base per l’avvio delle procedure selettive.

Proroga delle concessioni e ritardo nell’apertura del mercato

L’AGCM ritiene che la scelta di differire la scadenza delle concessioni al 30 settembre 2027 e di rinviare la predisposizione dei bandi al 31 maggio 2026, senza un tempestivo e preciso cronoprogramma delle gare, contrasti con i principi europei a tutela della concorrenza. Secondo l’Autorità, il provvedimento ritarda ingiustificatamente l’apertura del mercato e impedisce di cogliere i benefici derivanti da affidamenti competitivi delle concessioni venute a scadenza.

L’Autorità sottolinea che la proroga non può essere giustificata come mera proroga tecnica, poiché manca un avvio immediato o in tempi brevissimi della procedura selettiva; la deliberazione si limita infatti a prevedere future attività amministrative prodromiche alle gare. Per tale ragione il Comune viene invitato a procedere senza ulteriore ritardo al varo delle procedure competitive.

Criticità del modello procedimentale richiamato

L’AGCM ribadisce le criticità del ricorso a moduli procedimentali su istanza di parte, anziché a un vero avvio d’ufficio della procedura ad evidenza pubblica. Il semplice richiamo al Codice della navigazione non è considerato sufficiente, perché il regime concorrenziale impone una procedura idonea ad assicurare trasparenza, imparzialità e confronto competitivo effettivo, tramite adeguata pubblicità e specifici oneri istruttori e motivazionali.

Richiamando la più recente giurisprudenza amministrativa, l’Autorità evidenzia che il modello informale fondato sulla domanda di rinnovo del concessionario uscente e sul c.d. “rende noto” locale non soddisfa gli standard richiesti dal diritto dell’Unione per l’accesso concorrenziale al mercato delle concessioni.

Criteri di ammissione e valutazione: rischio di favore per gli incumbent

L’Autorità critica la scelta di valorizzare, tra i requisiti professionali, l’esperienza maturata nella gestione di attività turistico-balneari svolte in concessione, perché la professionalità richiesta può essere acquisita anche nell’esercizio di attività analoghe svolte fuori concessione. Un simile criterio viene ritenuto restrittivo e sproporzionato, poiché tende a favorire gli operatori già attivi nel mercato.

Analogamente, l’inserimento tra i criteri valutativi dell’utilizzo della concessione come fonte prevalente di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare nei cinque anni precedenti è considerato suscettibile di generare un vantaggio ingiustificato per i concessionari uscenti, penalizzando i nuovi entranti.

Indennizzo al concessionario uscente

Sul tema dell’indennizzo, l’AGCM richiama la propria posizione secondo cui il riconoscimento al concessionario uscente può essere ammesso solo per tutelare il legittimo affidamento e soltanto per il valore degli investimenti non ancora ammortizzati al termine della concessione, quando non siano alienabili sul mercato secondario. In questa prospettiva, l’indennizzo deve restare compatibile con la concorrenza e non trasformarsi in un onere tale da disincentivare la partecipazione dei nuovi operatori.

L’Autorità richiama anche la posizione della Commissione europea, secondo cui il meccanismo indennitario crea sin dall’inizio una disparità tra candidati, poiché il costo grava di fatto sui nuovi entranti. Ne consegue che ogni compensazione posta a carico del subentrante non deve diventare un ostacolo ingiustificato all’accesso alla gara.

Valutazione conclusiva dell’Autorità

L’AGCM conclude che la deliberazione comunale si pone in contrasto con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della Direttiva servizi, in quanto limita la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei servizi e impedisce un effettivo confronto competitivo nell’affidamento di beni demaniali scarsi. Per questo chiede al Comune di comunicare entro 60 giorni le iniziative adottate per rimuovere le violazioni; in mancanza di conformazione, potrà essere proposto ricorso entro i 30 giorni successivi.

Esito successivo del procedimento

Nel comunicato successivo l’Autorità dà atto che, nei termini previsti, il Comune di Cervia ha trasmesso una nuova deliberazione del Commissario straordinario, con cui l’atto originario è stato integralmente sostituito. Per tale ragione, l’AGCM ha deliberato di non proporre ricorso al TAR avverso la deliberazione n. 290/2025.