Corte di giustizia, Sentenza C-129/16

Responsabilità ambientale e ammenda al proprietario del fondo per incenerimento illecito di rifiuti

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale ungherese in materia ambientale, relativo a un’ammenda inflitta al proprietario di un terreno sul quale era stato appiccato un incendio illecito di rifiuti. La Corte si pronuncia sull’interpretazione della direttiva 2004/35/CE e degli articoli 191 e 193 TFUE, con particolare attenzione al principio del "chi inquina paga" e alla possibilità per uno Stato membro di introdurre forme di responsabilità più severe.

Fatti e procedimento principale

L’autorità ambientale ungherese aveva accertato che, su un terreno di proprietà della Túrkevei Tejtermelő Kft. (TTK), erano stati inceneriti rifiuti in modo illecito. In base alla normativa nazionale, la TTK, in qualità di proprietaria del fondo, è stata ritenuta responsabile in solido e sanzionata con un’ammenda, pur non essendo stata individuata come autrice materiale dell’incenerimento.

La società ha impugnato il provvedimento, sostenendo che non era stato accertato alcun nesso causale tra la sua condotta e l’inquinamento. Il giudice del rinvio ha quindi chiesto alla Corte se la disciplina nazionale fosse compatibile con il diritto dell’Unione.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama innanzitutto:

• l’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, che enuncia il principio del "chi inquina paga" come base della politica ambientale dell’Unione;
• l’articolo 193 TFUE, che consente agli Stati membri di mantenere o adottare misure di protezione più rigorose;
• la direttiva 2004/35/CE, che istituisce un quadro di responsabilità ambientale basato sulla prevenzione e riparazione del danno ambientale.

La direttiva definisce il "danno ambientale" come danno a specie e habitat protetti, alle acque o al terreno; l’inquinamento dell’aria, di per sé, non vi rientra. Tuttavia, il considerando 4 precisa che anche il danno causato da elementi aerodispersi è rilevante se incide su acqua, suolo, specie o habitat protetti.

Prima questione: campo di applicazione della direttiva e responsabilità del proprietario

La Corte osserva anzitutto che l’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, da solo, non può essere invocato dai privati per escludere una normativa nazionale, salvo che la situazione sia disciplinata da una norma dell’Unione adottata sulla base dell’articolo 192 TFUE.

Quanto alla direttiva 2004/35/CE, la Corte ricorda che essa si applica solo quando esista un danno ambientale, o una minaccia imminente, nei termini definiti dalla direttiva stessa. Pertanto:

• se l’inquinamento atmosferico non ha causato danni o minacce ai beni ambientali protetti dalla direttiva, il caso resta fuori dal suo campo di applicazione e ricade nel diritto nazionale, fermo il rispetto del diritto dell’Unione;
• se invece l’inquinamento atmosferico ha provocato danni o minacce a acqua, suolo, specie o habitat protetti, la direttiva si applica.

Nel regime della direttiva, la Corte ribadisce che l’autorità competente deve accertare un nesso causale tra l’attività di uno o più operatori individuabili e il danno ambientale. Questo vale sia nel regime oggettivo dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), sia nel regime soggettivo dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), relativo ad attività non comprese nell’allegato III.

Tuttavia, la normativa ungherese in esame non si limita ad attuare la direttiva: essa amplia la responsabilità prevedendo la responsabilità solidale del proprietario del fondo, anche senza prova del nesso causale. La Corte qualifica tale scelta come misura di protezione rafforzata consentita dall’articolo 16 della direttiva 2004/35/CE, letto in combinato con l’articolo 193 TFUE, purché:

• la misura sia compatibile con i Trattati e con i principi generali del diritto dell’Unione;
• sia notificata alla Commissione;
• persegua l’obiettivo di prevenzione e riparazione del danno ambientale.

La Corte sottolinea che una simile disciplina, imponendo al proprietario di vigilare sull’uso del fondo e di segnalare l’inquinamento, rafforza la tutela ambientale e può contribuire a realizzare gli obiettivi della direttiva.

Seconda questione: ammenda amministrativa e misure più severe

Sul secondo profilo, la Corte afferma che, se uno Stato membro esercita la facoltà di adottare misure più severe ex articolo 16 della direttiva e articolo 193 TFUE, può prevedere anche sanzioni amministrative che rendano effettivo il regime di protezione rafforzata.

Di conseguenza, un’ammenda inflitta al proprietario del fondo, per non aver impedito l’inquinamento illecito e per non averne indicato l’autore, può essere compatibile con il diritto dell’Unione, ma solo se:

• contribuisce effettivamente all’obiettivo di protezione rafforzata;
• le modalità di determinazione dell’importo non eccedono quanto necessario, in ossequio al principio di proporzionalità.

Spetta al giudice nazionale verificare in concreto se la normativa ungherese, in particolare quella che prevede l’ammenda, soddisfi tali condizioni.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• la direttiva 2004/35/CE, letta alla luce degli articoli 191 e 193 TFUE, non osta a una normativa nazionale che estenda la responsabilità solidale al proprietario del fondo senza accertare il nesso causale, se la controversia rientra nel campo della direttiva e la disciplina nazionale è conforme al diritto dell’Unione;
• l’articolo 16 della direttiva e l’articolo 193 TFUE non ostano neppure a una normativa nazionale che consenta di infliggere al proprietario un’ammenda amministrativa, purché la misura sia idonea a rafforzare la tutela ambientale e sia proporzionata.

Principi di interesse pratico

Per gli operatori economici e i consulenti, la pronuncia conferma che:

• il perimetro della direttiva 2004/35/CE è limitato ai danni ambientali tipizzati dalla direttiva;
• gli Stati membri possono andare oltre il minimo armonizzato e introdurre regimi più severi di responsabilità ambientale;
• tali regimi possono includere responsabilità solidale del proprietario del fondo e sanzioni amministrative, purché rispettino il diritto dell’Unione, soprattutto il principio di proporzionalità.

Verifiche demandate al giudice nazionale

La Corte lascia al giudice del rinvio due accertamenti essenziali:

• se l’inquinamento atmosferico in causa abbia causato o minacciato danni a suolo, acque, specie o habitat protetti, così da far rientrare la fattispecie nella direttiva 2004/35/CE;
• se l’ammenda prevista dal diritto ungherese sia effettivamente proporzionata e funzionale all’obiettivo di protezione rafforzata.