Sentenza n. 3235/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Un'impresa agricola aveva dichiarato, nella domanda unica di pagamento per la campagna PAC 2020, la disponibilità di terreni adibiti a pascolo ricevuti in uso esclusivo da un'ATI concessionaria di terreni comunali. AGEA aveva erogato complessivamente euro 100.822,01 e, dopo l'emissione di un'informativa antimafia interdittiva nei confronti della società mandataria dell'ATI, aveva disposto la decadenza parziale dai contributi per euro 44.692,51, ritenendo risolti di diritto i contratti di concessione stipulati tra il Comune e l'ATI e, conseguentemente, venuto meno il titolo di conduzione dell'impresa beneficiaria. Il TAR aveva annullato l'atto, rilevando che il Comune non aveva adottato un provvedimento di risoluzione e che AGEA non poteva disapplicare o incidentalmente accertare gli effetti di atti e rapporti amministrativi facenti capo ad altra amministrazione. AGEA ha appellato deducendo: l'efficacia retroattiva della successiva determinazione comunale dell'11 luglio 2025, adottata in corso di causa, che aveva dichiarato la risoluzione ope legis dei titoli concessori; la violazione dell'art. 1372 c.c. e del principio di relatività degli effetti contrattuali, sostenendo di non aver disapplicato atti amministrativi ma di aver accertato l'invalidità del contratto a valle e l'assenza del presupposto per i contributi; nonché l'erroneità della statuizione secondo cui AGEA avrebbe dovuto sollecitare l'autotutela comunale o agire contro il silenzio, poiché i propri poteri di controllo sulla spesa unionale le avrebbero consentito di prescindere dalle determinazioni del Comune.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando l'annullamento della decadenza contributiva, pur integrando la motivazione del TAR. Ha precisato che, tecnicamente, la disapplicazione riguarda atti amministrativi ancora efficaci, mentre non si estende ai contratti; nel caso concreto AGEA non aveva propriamente disapplicato l'aggiudicazione comunale, ma aveva ritenuto automaticamente risolti i contratti di concessione e travolto il contratto di assegnazione dell'uso dei terreni. Tuttavia, anche questa ricostruzione era illegittima: la sopravvenienza dell'informativa antimafia interdittiva non produceva, nei rapporti tra le parti e verso i terzi, una risoluzione automaticamente operante senza un formale atto ricognitivo dell'amministrazione concedente. Al momento dell'adozione della decadenza, il 13 ottobre 2022, il Comune non aveva ancora adottato tale atto; pertanto il titolo di godimento dell'impresa beneficiaria doveva considerarsi idoneo e non sussisteva il presupposto giuridico della decadenza. La determinazione comunale dell'11 luglio 2025, intervenuta in corso di giudizio, non poteva sanare retroattivamente l'originaria carenza del presupposto dell'atto di decadenza, ferma la possibilità per AGEA di rideterminarsi. Il Collegio ha inoltre escluso che la disciplina sui poteri di controllo dell'organismo pagatore attribuisca ad AGEA un potere di disapplicare o considerare tamquam non esset gli atti o i contratti adottati da altre amministrazioni. Le spese sono state dichiarate nulle, non essendosi costituiti gli appellati.

Norme richiamate

• art. 92, commi 3 e 4, d.lgs. 159/2011

  la revoca degli atti amministrativi che concedono contributi, finanziamenti o altre agevolazioni o il recesso da contratti

  La revoca o il recesso conseguenti a un'informativa antimafia interdittiva devono essere formalmente dichiarati dall'amministrazione pubblica contraente per produrre effetti nei rapporti interni e verso i terzi; non operano automaticamente, con efficacia erga omnes, senza un atto ricognitivo dell'amministrazione interessata.

• art. 94, comma 1, d.lgs. 159/2011

  Richiamato da AGEA quale base normativa della decadenza contributiva conseguente all'interdittiva antimafia; il giudice ha escluso che tale disciplina attribuisca all'organismo pagatore il potere di considerare autonomamente risolti contratti stipulati da altra amministrazione.

• art. 83, commi 1 e 2, d.lgs. 159/2011

  Individuazione dei soggetti e dei rapporti cui si riferisce la disciplina antimafia; non fonda un potere dell'organismo pagatore di dichiarare motu proprio la risoluzione di contratti comunali.

• art. 1372 c.c.

  Invocato da AGEA in relazione al principio di relatività degli effetti del contratto; il motivo è stato respinto nel quadro della conferma dell'illegittimità della decadenza.

• art. 104 c.p.a.

  Invocato da AGEA per l'acquisizione in appello della determinazione comunale dell'11 luglio 2025; tale atto, pur sopravvenuto, non è stato ritenuto idoneo a sanare retroattivamente l'originaria carenza del presupposto della decadenza.

• art. 4, comma 1, lett. a), d.lgs. 74/2018

  Richiamato da AGEA quale fondamento delle proprie funzioni di controllo sulla regolarità delle domande e dei pagamenti; tali funzioni non comprendono un potere di disapplicazione di atti o contratti di altre amministrazioni.

• art. 7, par. 6, regolamento CE n. 1306/2013

  Richiamato da AGEA a sostegno dei poteri di controllo dell'organismo pagatore; non consente di sostituire l'accertamento dell'amministrazione concedente circa la risoluzione dei propri contratti.

• Allegato I, punti A), n. 1, e C), n. 2, regolamento UE n. 907/2014

  l'organismo pagatore svolge [...] le funzioni di autorizzazione e controllo dei pagamenti [...] e resta in ogni caso responsabile dell'efficace gestione dei fondi interessati; esso rimane l'unico responsabile della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti

  La responsabilità dell'organismo pagatore per la gestione dei fondi e la tutela degli interessi finanziari dell'Unione impone controlli sulla regolarità delle operazioni, ma non attribuisce un potere atipico di disapplicare o considerare inesistenti atti e contratti adottati da altre amministrazioni.

• art. 2, regolamento UE n. 907/2014

  Richiamato in relazione all'attività di controllo dell'organismo pagatore, senza che da tale attività possa derivare il potere di incidere unilateralmente sui rapporti amministrativi o contrattuali di altre amministrazioni.

Massime di principio

• La sopravvenienza di un'informativa antimafia interdittiva non determina, nei rapporti tra le parti e verso i terzi, la risoluzione automaticamente operante di un contratto stipulato da una pubblica amministrazione: è necessario che l'amministrazione contraente adotti un formale atto ricognitivo della revoca o del recesso e lo porti a conoscenza degli interessati.
• L'organismo pagatore competente per gli aiuti agricoli dell'Unione europea, pur essendo responsabile dei controlli sulla legittimità e regolarità della spesa e della tutela degli interessi finanziari dell'Unione, non può disapplicare né considerare tamquam non esset atti amministrativi o contratti adottati da altre amministrazioni in assenza di una specifica base normativa.
• Quando l'erogazione di contributi presuppone la disponibilità giuridica di un bene, l'organismo pagatore non può dichiarare decaduto il beneficiario ritenendo venuto meno tale titolo sulla base di una risoluzione contrattuale automatica che, alla data del provvedimento di decadenza, non si era ancora verificata mediante l'atto formale dell'amministrazione contraente.
• Un atto amministrativo sopravvenuto in corso di giudizio, con il quale l'amministrazione dichiara la risoluzione del rapporto contrattuale, non può sanare retroattivamente l'originaria insussistenza del presupposto giuridico posto a fondamento di un precedente provvedimento di decadenza contributiva.

Come è indicizzato