Sentenza n. 6811/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, la tardività dell’opposizione di terzo proposta dalla società privata, sostenendo che la pubblicazione sul sito istituzionale di Roma Capitale della determinazione di annullamento in autotutela del bando del 2020 avesse determinato la conoscenza legale della sentenza e fatto decorrere il termine decadenziale. Ha inoltre dedotto la carenza di interesse dell’opponente, per la mancata impugnazione della determinazione di annullamento del bando e per la sopravvenuta adozione di nuovi atti amministrativi e di una nuova disciplina legislativa sulle concessioni demaniali. Ha contestato che la società fosse titolare di una posizione qualificata, essendo risultata soltanto prima nella graduatoria provvisoria, e ha sostenuto che la procedura del 2020 non potesse essere riattivata alla luce delle sopravvenienze normative del 2022 e del 2024, né che l’appellata potesse conseguire il bene della vita in presenza della proroga legale delle concessioni sino al 2027. Ha infine censurato l’utilizzo, da parte del TAR, dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria e dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6699/2023, nonché la qualificazione della società quale soggetto legittimato all’opposizione di terzo. Roma Capitale e la società appellata hanno chiesto il rigetto dell’appello. Nel corso del giudizio è emerso che Roma Capitale, in esecuzione della sentenza impugnata, aveva riattivato l’istruttoria e assegnato alla società il lotto n. 18 con determinazione del 21 maggio 2025.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato l’appello inammissibile per difetto di interesse. In via preliminare ha rilevato che la concessione dell’appellante era definitivamente scaduta, quantomeno dal 29 giugno 2022 e, comunque, dal 31 dicembre 2021 secondo quanto risultava dalla precedente sentenza del TAR, su questo punto non impugnata e quindi coperta da giudicato interno. L’appellante, non avendo partecipato né alla procedura del 2020 né a quella del 2025, doveva essere considerata occupante sine titulo dell’area demaniale. Anche l’eventuale accoglimento dell’appello non avrebbe quindi potuto procurarle alcun vantaggio concreto e attuale, né consentirle di proseguire nella detenzione dell’area o di opporsi all’assegnazione del lotto. Il Collegio ha comunque esaminato i motivi nel merito. Ha respinto la censura sulla tardività dell’opposizione, ritenendo che la pubblicazione della determinazione di annullamento nella sezione “Attualità” del sito comunale avesse natura di mera pubblicità-notizia e non di pubblicità legale; la pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” assolve a finalità di trasparenza e controllo diffuso, mentre gli effetti legali della pubblicazione richiedono il rispetto della specifica forma prevista per il profilo del committente, individuato, per il Comune, nell’Albo Pretorio anche online. Ha inoltre escluso che il generico riferimento contenuto nel bando all’indirizzo internet del Comune configurasse una forma autonoma di pubblicità legale diversa dall’Albo Pretorio. Ha ritenuto infondata la censura relativa alla mancata impugnazione della determinazione di annullamento del bando, poiché tale atto era meramente esecutivo e derivato dalla sentenza del TAR e, comunque, i suoi effetti erano stati superati dalla successiva determinazione del 2025. Ha riconosciuto l’interesse della società opponente, già prima classificata nella graduatoria provvisoria, a far rivivere la procedura, considerato che la giurisprudenza del Consiglio di Stato ammetteva, anche in assenza del PUA, procedure competitive transitorie per concessioni di durata annuale. Ha ritenuto che le sopravvenienze normative non impedissero la prosecuzione della procedura del 2020, già bandita anteriormente, e che la salvezza legislativa delle procedure selettive già deliberate ne preservasse la validità. Ha precisato che la proroga legale delle concessioni riguarda soltanto titoli validi ed efficaci al momento dell’entrata in vigore della disciplina, non potendo sanare o prolungare un’occupazione sine titulo. Ha infine affermato che l’opposizione di terzo può essere proposta non soltanto dal controinteressato pretermesso, ma anche dal titolare di una situazione sostanziale incompatibile con l’assetto di interessi risultante dalla sentenza resa inter alios. Le spese sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in complessivi euro 8.000,00, in parti uguali in favore delle parti appellate.

Norme richiamate

• art. 108 c.p.a.

  L’opposizione di terzo è esperibile anche dal titolare di una situazione sostanziale incompatibile con l’assetto di interessi risultante dalla sentenza resa senza la sua partecipazione; nel caso concreto l’opposizione è stata ritenuta tempestiva e sorretta da interesse qualificato.

• art. 92 c.p.a.

  Il termine per proporre opposizione di terzo non decorre da una pubblicazione avente mera finalità informativa o di trasparenza, priva dei requisiti della pubblicità legale idonea a determinare conoscenza legale della sentenza.

• art. 100 c.p.c.

  L’interesse richiesto per l’opposizione di terzo sussiste quando la parte dimostri una posizione concreta, qualificata e differenziata, come la collocazione al primo posto nella graduatoria provvisoria di una procedura suscettibile di essere riattivata.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  L’appello è inammissibile quando l’accoglimento non potrebbe procurare all’appellante alcun vantaggio concreto e attuale.

• art. 29, comma 1, d.lgs. n. 50/2016

  i termini cui sono collegati gli effetti giuridici della pubblicazione decorrono dalla data di pubblicazione sul profilo del committente

  La pubblicazione nella sezione dedicata alla trasparenza non coincide necessariamente con la pubblicità legale. Per un Comune, il profilo del committente ai fini degli effetti legali è stato individuato nell’Albo Pretorio, anche online; la pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” ha invece finalità di trasparenza.

• art. 124 d.lgs. n. 267/2000

  Concorre a individuare nell’Albo Pretorio, anche online, il luogo di pubblicazione avente funzione di pubblicità legale per gli atti del Comune.

• art. 19, comma 3, regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  Consente, secondo l’interpretazione richiamata dal giudice, procedure competitive transitorie per l’assegnazione di concessioni demaniali anche in assenza del PUA, purché la concessione abbia durata annuale.

• artt. 46, 47 e 53-bis l.r. Lazio n. 13/2007

  La disciplina regionale non impedisce, secondo la decisione, l’indizione di procedure competitive transitorie per concessioni annuali nelle more dell’approvazione del PUA.

• art. 103, comma 2, d.l. n. 18/2020

  La precedente sentenza aveva escluso l’estensione della proroga emergenziale alle concessioni balneari per assenza di un nesso sufficiente tra la crisi epidemiologica e il settore concessorio.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  Gli effetti della disposizione di cui al presente numero non pregiudicano la validità delle procedure selettive nonché la decorrenza del rapporto concessorio, deliberati anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto

  Le procedure selettive già deliberate anteriormente alle sopravvenienze normative restano valide e possono essere portate a compimento.

• art. 1 d.l. n. 131/2024, convertito dalla l. n. 166/2024

  La disciplina sopravvenuta non preclude la prosecuzione delle procedure selettive già avviate e la proroga legale riguarda soltanto concessioni in essere, cioè titoli validi ed efficaci.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  È richiamato quale fondamento dell’obbligo di ricorrere a procedure selettive pubbliche per il rilascio delle concessioni demaniali caratterizzate da scarsità della risorsa.

Massime di principio

• L’interesse a impugnare deve essere concreto e attuale: l’appello è inammissibile quando, anche se accolto, non potrebbe procurare all’appellante alcun vantaggio giuridicamente rilevante. Il titolare di una concessione demaniale definitivamente scaduta, che non abbia partecipato alle successive procedure comparative, non conserva un interesse qualificato a contestare gli atti relativi all’assegnazione dell’area e deve essere considerato occupante sine titulo.
• La pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” di un sito istituzionale assolve ordinariamente a finalità di trasparenza e controllo diffuso e non produce, di per sé, gli effetti della pubblicità legale necessari a far decorrere termini decadenziali di impugnazione. Per gli atti di gara di un Comune, il “profilo del committente” rilevante ai fini della conoscenza legale può essere individuato nell’Albo Pretorio, anche online, salvo una chiara e specifica diversa disciplina.
• L’opposizione di terzo non è riservata al solo controinteressato pretermesso in senso formale, ma può essere proposta anche dal titolare di una situazione sostanziale incompatibile con quella risultante dalla sentenza resa senza la sua partecipazione, purché sussista un interesse concreto, qualificato e differenziato.
• La collocazione al primo posto in una graduatoria provvisoria può integrare un interesse qualificato all’opposizione di terzo quando la procedura selettiva sia suscettibile di essere riattivata e la posizione dell’opponente possa condurre al conseguimento del bene della vita.
• In assenza del PUA, è ammissibile una procedura competitiva per il rilascio di una concessione demaniale marittima transitoria, purché la concessione abbia durata annuale e la procedura rispetti i principi di evidenza pubblica e libera concorrenza.
• La proroga legislativa delle concessioni demaniali presuppone l’esistenza di un titolo valido ed efficace al momento previsto dalla legge; non può essere invocata per prolungare o legittimare un’occupazione sine titulo derivante dalla precedente scadenza della concessione.

Come è indicizzato