Cassazione Civile, Sentenza n. 5/2020 del 02/01/2020

Esito

La controversia

La ricorrente, pediatra di libera scelta convenzionata con l’ASL, chiedeva il pagamento dell’incentivazione regionale per la copertura di zone e comuni disagiati, prevista dall’Accordo Integrativo Regionale abruzzese recepito con Delibera della Giunta regionale n. 212 del 28 marzo 2001. La domanda riguardava, per espressa delimitazione del ricorso, il periodo dal 27 aprile 2001 al 15 dicembre 2005, anteriore all’entrata in vigore dell’Accordo Collettivo Nazionale del 2005. Il Tribunale aveva respinto la domanda e la Corte d’appello dell’Aquila, con sentenza n. 1265 depositata il 27 dicembre 2012, aveva confermato il rigetto, ritenendo necessario sia tenere aperto lo studio principale cinque giorni alla settimana, sia assicurare almeno due accessi settimanali in ciascun ambulatorio ulteriore. Con il primo motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la pediatra denunciava violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 272 del 2000, dell’Accordo Collettivo Nazionale e dell’Accordo Integrativo Regionale, nonché degli artt. 1362, 1366 e 1367 c.c. Sosteneva che l’accordo regionale, quale disciplina speciale dell’incentivo, derogasse alla regola nazionale dei cinque giorni di apertura dello studio principale e consentisse di organizzare l’attività assicurando almeno due accessi settimanali nei diversi ambulatori; invocava inoltre la finalità incentivante dell’accordo, la buona fede e la conservazione del contratto, e rilevava che l’ASL non aveva contestato gli orari comunicati. Con il secondo motivo denunciava violazione degli artt. 112 e 115 c.p.c. e omesso esame di un fatto decisivo, sostenendo che la mancanza dei due accessi settimanali riguardava soltanto alcuni ambulatori, mentre il requisito era rispettato negli altri, e chiedendo quindi almeno l’incentivo riferibile alla popolazione assistita in questi ultimi.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente ricostruito il rapporto tra disciplina nazionale e regionale: l’Accordo nazionale prevale nel senso che la contrattazione regionale può intervenire sulle materie e nei limiti che esso stabilisce; nel caso concreto, tuttavia, l’Accordo nazionale rimetteva agli accordi regionali la regolamentazione delle attività di assistenza nelle zone disagiate. Ha precisato che la violazione dell’Accordo Integrativo Regionale, non avente natura normativa né di contratto o accordo collettivo nazionale, non è direttamente denunciabile ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.; l’interpretazione dell’accordo regionale era sindacabile nei limiti della deduzione della violazione dei canoni ermeneutici e dell’omesso esame di un fatto decisivo. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché non si confrontava con la ratio della sentenza d’appello: questa aveva esaminato il fatto che gli accessi fossero garantiti in alcuni ambulatori e lo aveva giudicato non decisivo, richiedendo il doppio accesso settimanale in tutti gli ambulatori dell’ambito. La censura ermeneutica del primo motivo, quanto a tale requisito, è stata ritenuta infondata: il testo dell’accordo regionale, riferendosi agli «ambulatori di cui sopra», consentiva l’interpretazione complessiva secondo cui occorreva assicurare due accessi settimanali in ciascun ambulatorio; tale lettura era coerente con l’effettiva vicinanza territoriale agli assistiti e con l’impiego minimo dei locali messi gratuitamente a disposizione. La ricorrente non aveva inoltre spiegato in che modo l’interpretazione fosse contraria alla buona fede o al principio di conservazione del contratto. Poiché il mancato rispetto del requisito dei due accessi in tutti gli ambulatori era autonomamente sufficiente a escludere l’incentivo, la Corte ha dichiarato privo di interesse l’esame delle censure relative all’obbligo di apertura dello studio principale per cinque giorni. La ricorrente è stata condannata alle spese: euro 200 per spese ed euro 3.500 per compensi professionali, oltre spese generali al 15% e accessori di legge. È stato inoltre dato atto dei presupposti processuali per l’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  La violazione della previsione di un Accordo Integrativo Regionale non è denunciabile in questa sede di legittimità ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, afferendo ad un testo che non ha natura normativa nè di contratto od accordo collettivo nazionale di lavoro.

  La violazione di un accordo integrativo regionale non può essere dedotta in cassazione come violazione o falsa applicazione di norma di diritto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., perché tale accordo non ha natura normativa né di contratto o accordo collettivo nazionale.

• artt. 1362, 1366 e 1367 c.c.

  La interpretazione del giudice del merito secondo cui il pediatra per potere godere della incentivazione regionale deve garantire il doppio accesso settimanale in tutti gli ambulatori aperti nell’ambito disagiato non è dunque in contrasto con la lettera dell’accordo, che considera globalmente e complessivamente gli ambulatori in cui il pediatra opera (“gli ambulatori di cui sopra”).

  La lettura dell’accordo regionale che richiede due accessi settimanali in ciascun ambulatorio è compatibile con il suo tenore letterale e con la considerazione complessiva degli ambulatori; la ricorrente non ha dimostrato che tale interpretazione violi i criteri della comune intenzione, della buona fede o della conservazione del contratto.

• artt. 112 e 115 c.p.c.

  Il fatto che la odierna parte ricorrente assicurasse i due accessi in alcuni ambulatori è stato esaminato nella sentenza impugnata – che lo riporta alla pagina 4, ultimo periodo – e ritenuto non decisivo, avendo la Corte territoriale reputato necessaria per la fruizione della incentivazione regionale la presenza della pediatra con due accessi settimanali in tutti gli ambulatori dell’ambito e non soltanto in alcuni di essi (pagina 5 della sentenza, in fine).

  La censura processuale relativa alla considerazione dei fatti e delle risultanze di causa non è fondata quando il fatto dedotto è stato esaminato dal giudice di merito, che lo ha però ritenuto irrilevante alla luce del requisito applicabile; nel caso concreto, la censura è stata dichiarata inammissibile perché non si confrontava con questa ratio decidendi.

• art. 48, comma 3, L. 23 dicembre 1978, n. 833

  Il medesimo art. 48, comma 3, aggiunge che gli accordi collettivi nazionali devono prevedere, tra l’altro, le forme di incentivazione in favore dei medici convenzionati residenti in zone particolarmente disagiate anche allo scopo di realizzare una migliore distribuzione territoriale dei medici.

  La disciplina nazionale della convenzione deve contemplare incentivi per i medici convenzionati operanti in zone particolarmente disagiate, anche per favorire una distribuzione territoriale più equilibrata.

• art. 8 D.Lgs. n. 502 del 1992

  Successivamente il D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8, ha ribadito che il rapporto tra il Servizio sanitario nazionale, i medici di medicina generale ed i pediatri di libera scelta è disciplinato da apposite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati – (ai sensi della L. 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, comma 9) – con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale.

  Il rapporto convenzionale dei pediatri di libera scelta è disciplinato da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali; la contrattazione regionale opera nel quadro e nei limiti stabiliti dalla disciplina nazionale.

• art. 30 dell’Accordo Collettivo Nazionale

  L’Accordo Nazionale rimetteva, dunque, al livello regionale la regolamentazione delle prestazioni ed attività di assistenza in zone disagiate, come confermato dal successivo art. 48, a tenore del quale gli Accordi Regionali “definiscono le attività svolte dai medici pediatri convenzionati per l’attuazione degli obiettivi regionali ed aziendali, come previsto all’art. 30 del presente Accordo”.

  L’accordo nazionale demanda agli accordi regionali la regolamentazione delle attività di assistenza nelle zone disagiate e delle prestazioni remunerate con la quota variabile, sicché i requisiti dell’incentivo vanno individuati anche interpretando l’accordo regionale adottato nell’ambito di tale delega.

• art. 48 dell’Accordo Collettivo Nazionale

  L’Accordo Nazionale rimetteva, dunque, al livello regionale la regolamentazione delle prestazioni ed attività di assistenza in zone disagiate, come confermato dal successivo art. 48, a tenore del quale gli Accordi Regionali “definiscono le attività svolte dai medici pediatri convenzionati per l’attuazione degli obiettivi regionali ed aziendali, come previsto all’art. 30 del presente Accordo”.

  Gli accordi regionali definiscono le attività dei pediatri convenzionati funzionali agli obiettivi regionali e aziendali nei limiti della delega prevista dall’accordo nazionale.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  Trattandosi di giudizio instaurato successivamente al 30 gennaio 2013 sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17 (che ha aggiunto al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater) – della sussistenza dei presupposti processuali dell’obbligo di versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

  In caso di rigetto integrale del ricorso, il giudice dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per l’impugnazione, se dovuto.

Massime di principio

• Il rapporto convenzionale dei pediatri di libera scelta è regolato da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali; la contrattazione regionale può disciplinare le materie demandatele e nei limiti fissati dalla contrattazione nazionale, senza che ciò comporti un’assoluta inderogabilità delle previsioni nazionali.
• Quando l’accordo nazionale demanda alla contrattazione regionale la disciplina delle attività remunerate con un incentivo per l’assistenza in zone disagiate, i requisiti per il beneficio devono essere individuati interpretando l’accordo regionale nel suo complesso e secondo i criteri legali di ermeneutica contrattuale.
• Se l’accordo regionale prevede la presenza del medico in più ambulatori e almeno due accessi settimanali negli «ambulatori» così individuati, è conforme al testo interpretarlo nel senso che il requisito deve essere rispettato in ciascun ambulatorio attivato, non soltanto in alcuni.
• Una condizione autonomamente sufficiente a escludere il diritto all’incentivo rende prive di interesse le censure rivolte contro ulteriori requisiti che il giudice di merito abbia ritenuto necessari.
• La violazione di un accordo integrativo regionale, che non abbia natura normativa né di contratto o accordo collettivo nazionale, non è direttamente denunciabile in cassazione ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.; restano sindacabili, nei limiti processuali consentiti, l’eventuale violazione dei canoni ermeneutici e l’omesso esame di un fatto decisivo.

Come è indicizzato