Sentenza n. 1505/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa agricola aveva conferito mandato a un’organizzazione datoriale firmataria di un protocollo d’intesa con il Ministero del Lavoro, chiedendo di avvalersi della procedura semplificata per l’assunzione di lavoratori stranieri stagionali. La Prefettura aveva negato l’accesso alla procedura ritenendo che l’impresa, avente finalità lucrative e non cooperativa, non fosse associabile all’organizzazione secondo il relativo statuto. Il TAR aveva annullato il diniego, ritenendo che spettasse all’associazione valutare i presupposti per l’ammissione o per l’accettazione del mandato. Il Ministero e la Prefettura hanno appellato deducendo che la procedura più favorevole prevista dall’art. 44 d.l. 73/2022 presuppone un effettivo e stabile vincolo associativo con l’organizzazione firmataria del protocollo, non sostituibile da un mandato occasionale. Secondo gli appellanti, l’Amministrazione aveva il potere-dovere di verificare la legittimazione soggettiva dell’impresa ad accedere al regime derogatorio, anche alla luce della funzione di garanzia attribuita alle associazioni e della necessità di prevenire abusi o intermediazioni improprie. Gli appellati hanno sostenuto che la legge contempla anche il mandato quale modalità alternativa all’adesione e che l’Amministrazione non poteva sindacare l’autonomia associativa né introdurre limitazioni non previste dalla legge.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha distinto due livelli di semplificazione: il primo consente al datore di lavoro di aderire all’organizzazione datoriale o di conferirle mandato, lasciando a essa il compito di rilasciare l’asseverazione sui requisiti; il secondo, applicabile alle istanze presentate dalle organizzazioni firmatarie di appositi protocolli con il Ministero, elimina l’asseverazione e sostituisce il nulla osta con la comunicazione della proposta di contratto di soggiorno, fondandosi sul controllo stabile dell’associazione nei confronti dei propri associati. Per il secondo canale è quindi necessario un vincolo associativo effettivo, particolarmente pregnante e continuativo, e non è sufficiente un incarico meramente episodico. Tuttavia, il potere amministrativo di controllo si limita alla verifica dell’esistenza del rapporto associativo e degli adempimenti previsti dal protocollo: l’Amministrazione non può sindacare la conformità dell’adesione alle disposizioni statutarie dell’associazione né dichiarare la “non associabilità” dell’impresa, poiché le procedure di adesione attengono alla libertà di organizzazione dell’ente associativo. Un controllo più penetrante sarebbe possibile solo in presenza di elementi dimostrativi dell’utilizzo dell’adesione in funzione elusiva della disciplina sui flussi migratori. Nel caso concreto, l’impresa aveva dichiarato di avere aderito all’associazione, circostanza non contestata, e lo statuto non prevedeva un espresso divieto per imprese non cooperative, lasciando margini valutativi quanto alla correlazione dell’attività agli obiettivi del movimento cooperativo. Il diniego prefettizio, fondato soltanto sulla natura lucrativa dell’impresa e sulla ritenuta non associabilità, era pertanto illegittimo. Spese dell’appello compensate.

Norme richiamate

• art. 44 d.l. 21 giugno 2022, n. 73, conv. in l. 4 agosto 2022, n. 122

  La verifica dei requisiti concernenti l’osservanza delle prescrizioni del contratto collettivo di lavoro e la congruità del numero delle richieste presentate ... è demandata ... ai professionisti ... e alle organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale ai quali il datore di lavoro aderisce o conferisce mandato.

  La disposizione prevede un primo canale di semplificazione, nel quale il datore di lavoro può aderire all’organizzazione datoriale oppure conferirle mandato, con rilascio dell’asseverazione sui requisiti; il comma 5 disciplina un secondo canale, più favorevole, riservato alle organizzazioni firmatarie di protocolli e ai loro associati.

• art. 44, comma 5, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, conv. in l. 4 agosto 2022, n. 122

  L’asseverazione di cui al presente articolo non è comunque richiesta con riferimento alle istanze presentate dalle organizzazioni dei datori di lavoro ... che hanno sottoscritto con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali un apposito protocollo di intesa ... In tali ipotesi trovano applicazione le disposizioni di cui all’articolo 27, comma 1-ter, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.

  L’esonero dall’asseverazione e l’ulteriore semplificazione presuppongono un vincolo associativo stabile tra il datore di lavoro e l’organizzazione firmataria del protocollo, ma non consentono all’Amministrazione di sindacare autonomamente la validità o la conformità statutaria dell’adesione.

• art. 27, comma 1-ter, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Il nulla osta al lavoro ... è sostituito da una comunicazione da parte del datore di lavoro della proposta di contratto di soggiorno per lavoro subordinato, previsto dall’articolo 5-bis.

  La sostituzione del nulla osta con la comunicazione opera nel secondo canale semplificato, riservato alle istanze riconducibili alle organizzazioni datoriali firmatarie dei protocolli e ai loro associati.

• art. 30-bis, comma 8, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  Individua le verifiche sull’osservanza dei contratti collettivi e sulla congruità del numero delle richieste cui si riferisce la procedura di semplificazione.

• art. 7, comma 4, d.P.C.M. 27 settembre 2023

  Prevede, nell’ambito delle quote per il lavoro stagionale agricolo, quote riservate alle istanze di nulla osta presentate dalle organizzazioni professionali dei datori di lavoro.

Massime di principio

• La procedura più favorevole che elimina l’asseverazione e sostituisce il nulla osta con la comunicazione della proposta di contratto di soggiorno presuppone un vincolo associativo effettivo, stabile e continuativo tra il datore di lavoro e l’organizzazione datoriale firmataria del protocollo d’intesa previsto dalla normativa sull’ingresso dei lavoratori stranieri.
• Il mandato occasionale conferito a un’organizzazione datoriale è distinto dall’adesione associativa: il primo può consentire l’accesso al canale semplificato fondato sull’asseverazione, mentre il secondo è necessario per il canale che esonera dall’asseverazione e si fonda sugli impegni di garanzia assunti dall’associazione con il protocollo ministeriale.
• Il controllo dell’Amministrazione sui presupposti della procedura semplificata deve limitarsi alla verifica dell’esistenza del rapporto associativo e dell’adempimento degli obblighi previsti dal protocollo; non può estendersi, in assenza di elementi elusivi, al sindacato sulla conformità dell’adesione alle disposizioni statutarie dell’associazione, materia riconducibile alla libertà di organizzazione associativa.
• L’Amministrazione può disconoscere l’adesione associativa soltanto ove siano dimostrati elementi concreti di utilizzo del rapporto associativo in funzione elusiva della disciplina sui flussi migratori; la mera natura lucrativa o non cooperativa dell’impresa non è sufficiente quando lo statuto non preveda un espresso divieto e lasci margini di valutazione quanto alla correlazione dell’attività agli obiettivi associativi.

Come è indicizzato