Sentenza n. 16636/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

I cittadini elettori di Albano Laziale hanno impugnato in via sostitutiva, ai sensi dell'art. 9 d.lgs. 267/2000, gli atti autorizzativi del polo impiantistico e, con motivi aggiunti, gli atti relativi a un terreno costituente ex alveo. Associazioni ambientaliste e i Comuni di Castel Gandolfo e Genzano di Roma hanno proposto ricorsi connessi contro gli stessi atti. I cittadini deducevano l'assenza della prova dell'inerzia del Comune di Albano Laziale. Gli altri ricorrenti contestavano, in sintesi: la mancata sottoscrizione degli allegati tecnici; un asserito conflitto di interessi desunto dai metadati dei file e dai rapporti professionali e societari; il ricorso alla conferenza di servizi asincrona e la riduzione dei termini per osservazioni e consultazione; carenze documentali e il diniego di accesso alla validazione del progetto; il rigetto della richiesta di inchiesta pubblica; l'omessa comparazione di alternative, incluso l'alternativa zero; la mancata considerazione del rischio di crisi ambientale locale, degli impatti cumulativi, dell'effetto domino, della salute umana, della risorsa idrica, della compatibilità climatica, della VINCA, del principio DNSH, del paesaggio e del patrimonio agroalimentare; l'insufficiente ponderazione degli interessi e il mancato riscontro alle osservazioni; vizi derivati dell'AIA; carenze circa il recupero End of Waste delle scorie, la gestione delle polveri e del particolato e l'esclusione della Relazione di riferimento. Le amministrazioni e le società resistenti eccepivano, tra l'altro, tardività, carenza di legittimazione o interesse e infondatezza.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi. Ha dichiarato inammissibili il ricorso principale e i motivi aggiunti dei cittadini elettori, poiché non era stata fornita la prova, neppure presuntiva, che il Commissario straordinario del Comune di Albano Laziale avesse omesso di agire per mera inerzia o dimenticanza anziché per una scelta; la gestione commissariale dell'ente non dimostrava da sola tale inerzia e l'intervento successivo del Comune non poteva sanare il difetto originario di legittimazione. Ha rigettato nel merito i ricorsi delle associazioni e dei Comuni. In particolare, ha ritenuto non invalidante la mancata sottoscrizione degli allegati, richiamati da un provvedimento sottoscritto e attribuibili all'autorità; ha escluso che i metadati e i rapporti societari dimostrassero un conflitto concreto, rilevando che l'eventuale supporto tecnico esterno non eliminava la paternità del contenuto sottoscritto dal Commissario. Ha dichiarato tardive le censure sulla conferenza asincrona e sui termini, già stabiliti dall'ordinanza del 7 agosto 2025, e ha comunque ritenuto sussistente il potere commissariale di deroga previsto dall'art. 13 d.l. 50/2022, fermo il rispetto dell'effettività del contraddittorio, la cui lesione era stata dedotta solo astrattamente. Ha osservato che le istanze di accesso non impugnate non potevano fondare la censura documentale e che l'inchiesta pubblica non era obbligatoria. Quanto alle alternative, i ricorrenti non avevano indicato opzioni concretamente praticabili, mentre gli altri profili ambientali e tecnici risultavano affrontati negli elaborati e nei pareri richiamati: l'impatto cumulativo era stato valutato per gli impianti nel raggio di 30 km; il progetto era stato escluso dall'ambito della disciplina sugli incidenti rilevanti; lo studio ambientale trattava salute, clima e impronta carbonica; la Regione aveva escluso incidenze significative sui siti Natura 2000 e reso parere paesaggistico favorevole in applicazione della deroga del PTPR. Le modifiche progettuali avevano eliminato i nuovi pozzi e limitato il ricorso alla falda alle emergenze. Le osservazioni erano state riscontrate cumulativamente; l'AIA disciplinava End of Waste e residui solidi, e gli atti trattavano il particolato e motivavano l'esclusione della Relazione di riferimento. Il sindacato sulle valutazioni tecniche è stato ricondotto alla verifica della loro credibilità logica, senza sostituire le scelte amministrative. Le spese di tutti i giudizi sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 267/2000

  Occorre rilevare, infatti, che a seguito dello scioglimento del Comune di Albano Laziale, vi è stato l’insediamento di un Commissario straordinario il quale era, ovviamente, titolare del potere di agire in giudizio quale rappresentante dell’ente, sicché ricadeva in capo ai cittadini ricorrenti l’onere di provare che l’azione impugnatoria, cui gli stessi intendono sostituirsi sul piano processuale, non era stata esercitata da quest’ultimo non già per scelta (presumibilmente politica, atteso che egli è subentrato con D.P.R. del 5 novembre 2025 all’organo consiliare sciolto “viste le dimissioni rassegnate, con atto unico presentato al protocollo dell’ente, da tredici consiglieri su ventiquattro assegnati”) ma per mera inerzia/dimenticanza (ad esempio, non è stato prodotto alcun atto probatorio con il quale, pur essendo stato richiesto al Commissario di agire in giudizio, pena l’esercizio giudiziale in via sostitutiva dell’azione, questi non ha dato alcun riscontro).

  L'elettore che agisce in sostituzione del Comune deve provare l'inerzia non significativa dell'ente, cioè l'omesso esercizio dell'azione per inerzia o dimenticanza e non per una scelta consapevole. L'onere può essere assolto anche mediante presunzioni, ma non è soddisfatto dalla sola circostanza che il Comune fosse amministrato da un commissario.

• art. 13 d.l. 50/2022, convertito in l. 91/2022

  In secondo luogo, pienamente legittima ai sensi dell’art. 13 del D.L. n. 50/2022, conv. in L. n. 91/2022, che conferisce al Commissario il potere di derogare a ogni norma di legge non penale, nel rispetto dei vincoli UE: e tale modalità di svolgimento della conferenza di servizi garantisce in via astratta il contraddittorio delle parti (come peraltro già statuito da Cons. St., Sez. IV, 5 febbraio 2026, n. 953).

  Nel caso esaminato, il potere commissariale consente di derogare alle norme di legge non penali, inclusa la disciplina ordinaria sulle modalità della conferenza di servizi, nel rispetto dei vincoli dell'Unione europea e dell'effettività del contraddittorio.

• art. 119 c.p.a.

  Con riferimento al rigetto della richiesta di inchiesta pubblica, non solo è noto che non esiste alcun obbligo giuridico di attivare tale modulo, anche ove richiesto, ma nella fattispecie esso risulta già ontologicamente in contrasto con la necessaria celerità del procedimento (da cui la nomina del Commissario), tant’è che anche il presente processo è soggetto alle citate previsioni dell’art. 119 c.p.a.

  La disciplina processuale accelerata è richiamata quale elemento coerente con l'esigenza di celerità del procedimento commissariale; il giudice esclude che la richiesta di inchiesta pubblica comporti, di per sé, un obbligo di attivarla.

• art. 24, comma 3, d.lgs. 152/2006

  quanto alla asserita riduzione dei termini per la presentazione delle osservazioni (di cui invero inglobato nel terzo motivo, ma in questa sede analizzato per ragioni di connessione motivazionale) e alla altrettanto asserita riduzione dei termini per l’analisi documentale, deve rilevarsi, in rito, la tardività del motivo di gravame, posto che le tempistiche sono state stabilite con il cronoprogramma di cui alla ordinanza n. 47/2025; nel merito, che il Commissario straordinario, come detto, era titolare del potere di derogare alle varie scansioni temporali salvo il rispetto dell’effettività del contraddittorio, la cui lesione è stata però paventata dalla parte ricorrente solo in forma astratta;

  La censura sui termini di partecipazione è tardiva quando investe scansioni temporali fissate da un precedente atto non tempestivamente impugnato; inoltre, la deroga commissariale ai termini è legittima nel caso concreto se resta salvaguardata l'effettività del contraddittorio, la cui violazione deve essere dimostrata concretamente.

• art. 24-bis d.lgs. 152/2006

  Con riferimento al rigetto della richiesta di inchiesta pubblica, non solo è noto che non esiste alcun obbligo giuridico di attivare tale modulo, anche ove richiesto, ma nella fattispecie esso risulta già ontologicamente in contrasto con la necessaria celerità del procedimento (da cui la nomina del Commissario), tant’è che anche il presente processo è soggetto alle citate previsioni dell’art. 119 c.p.a.

  La disposizione non impone di attivare l'inchiesta pubblica per il solo fatto che sia stata richiesta; il giudice considera inoltre tale modulo incompatibile, nel caso concreto, con la necessaria celerità della procedura commissariale.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  quanto profilo delle possibili alternative, esso risulta già oggetto di precedente scrutinio giurisdizionale, in ultimo con la sentenza del Consiglio di Stato n. 1349 del 9.2.2024, ove si legge che “quanto alla omessa valutazione ambientale di ragionevoli alternative alla proposta di piano era comunque onere degli appellanti indicare la effettiva esistenza di possibili opzioni alternative, parimenti idonee – tenuto conto delle percentuali di raccolta differenziata e di riciclaggio attuali e di quelle realisticamente esigibili – a conseguire i suddetti obiettivi (potenziamento del recupero, riduzione del conferimento in discarica, riduzione dell’impatto ambientale delle emissioni, autosufficienza e prossimità delle dotazioni impiantistiche, nel quadro di misure volte al potenziamento della raccolta differenziata e quindi del tasso di riciclaggio), non potendosi fare ricadere, in applicazione dei principi in materia di onere della prova, sulla parte pubblica l’onere di una prova negativa circa l’inesistenza di alternative “ragionevoli” e quindi “possibili”, in termini di fattibilità, rispetto a cui operare una comparazione in termini di impatto ambientale, in relazione agli obiettivi e all’ambito territoriale del piano. Poiché tali proposte di piano alternative non sono state prospettate - in quanto evidentemente non ve ne sono di possibili, in relazione ai suddetti specifici obiettivi posti dagli atti di programmazione generale sovraordinati - il motivo va dichiarato inammissibile in quanto generico e comunque infondato per carenza di prova della doglianza”. Il che è esattamente quanto avvenuto anche nella presente controversia, non avendo i ricorrenti assolto a tale prova;

  Chi denuncia l'omessa valutazione di alternative deve indicare opzioni effettivamente praticabili e idonee a conseguire gli obiettivi di pianificazione; non spetta all'amministrazione fornire la prova negativa dell'inesistenza di alternative ragionevoli.

• art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004

  quanto al profilo della localizzazione dell’opera rispetto all’aspetto paesaggistico, la cui valutazione sarebbe stata omessa, il parere regionale prot. 1247423 del 18 dicembre 2025, nel ricostruire il quadro dei beni tutelati interessati dall’intervento, ha espresso parere favorevole ai sensi dell’art. 146, comma 7, del D.Lgs. n. 42/2004 «tenuto conto [...] della deroga prevista all’art. 12 delle Norme del PTPR per la realizzazione di opere pubbliche in ambiti vincolati»;

  La valutazione paesaggistica è stata ritenuta eseguita attraverso il parere regionale favorevole, che ha considerato i beni tutelati e la deroga prevista dal PTPR per opere pubbliche in ambiti vincolati.

Massime di principio

• L'elettore che esercita in via sostitutiva un'azione spettante al Comune deve dimostrare l'inerzia dell'ente, anche mediante presunzioni, e non la mera mancata proposizione del ricorso: se l'ente è commissariato, occorre provare che il commissario non abbia agito per inerzia o dimenticanza e non per una scelta consapevole. La legittimazione deve sussistere fin dall'inizio e non è sanata dall'intervento successivo del Comune.
• Le deroghe commissariali alle norme procedimentali non penali possono comprendere le modalità della conferenza di servizi e i termini, nei limiti stabiliti dalla legge attributiva del potere e nel rispetto dei vincoli dell'Unione europea; la censura di lesione partecipativa richiede la dimostrazione concreta che il contraddittorio sia stato effettivamente compromesso.
• La contestazione di un'omessa valutazione di alternative progettuali richiede l'indicazione di opzioni concretamente fattibili e parimenti idonee a realizzare gli obiettivi pertinenti; non grava sull'amministrazione l'onere di provare l'inesistenza di alternative ragionevoli.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche ambientali non comporta la sostituzione del giudice all'amministrazione: si limita al controllo della credibilità logica dell'azione amministrativa, senza estendersi alle scelte di stretto merito.
• Nei procedimenti ambientali articolati, l'amministrazione non è tenuta a rispondere individualmente a ogni osservazione e a ogni soggetto, purché le questioni rilevanti ricevano un riscontro complessivo e non sia indicato uno specifico profilo sostanziale rimasto senza risposta.

Come è indicizzato