Sentenza n. 4605/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha chiesto di accertare l’illegittimità del silenzio e di ordinare al Comune di concludere il procedimento, avviato con istanza del 12 ottobre 2024 per la costruzione di un edificio residenziale di cinque piani fuori terra e un’autorimessa interrata. Dopo un preavviso di rigetto comunicato nel gennaio 2025 per criticità documentali, urbanistiche, paesaggistiche e di mobilità, la richiedente originaria aveva depositato osservazioni e integrazioni; nel febbraio 2026 la pratica era stata integrata con il parere paesaggistico favorevole, la documentazione sui diritti edificatori e la richiesta di voltura alla ricorrente. Nonostante i solleciti del 13 aprile e del 22 maggio 2026, il Comune non aveva adottato un provvedimento finale. La ricorrente ha sostenuto che la successiva richiesta istruttoria comunale del 29 luglio 2026 non definisse il procedimento e non facesse venir meno l’inerzia. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza, sostenendo di avere coltivato l’istruttoria e di non essere rimasto inerte; ha inoltre rappresentato che la documentazione depositata il 28 agosto 2026 era ancora in valutazione.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile e tempestiva l’azione: il termine annuale per il ricorso avverso il silenzio decorre dalla scadenza del termine procedimentale e, nel caso di formazione progressiva della pratica, rileva l’ultimo apporto idoneo a riattivare l’obbligo di provvedere; qui la pratica era stata integrata e volturata il 17 febbraio 2026 e il ricorso era stato notificato il 15 giugno 2026. Nel merito, ha accertato che il termine per concludere il procedimento edilizio era ampiamente decorso. Le interlocuzioni, il preavviso di rigetto e le richieste istruttorie non sostituiscono il provvedimento finale; in particolare, la richiesta del 29 luglio 2026, tardiva rispetto ai limiti temporali previsti per l’interruzione del termine, non poteva neutralizzare il ritardo. La complessità istruttoria non consente di differire sine die la decisione. Il giudice non ha valutato la spettanza sostanziale del permesso, poiché residuavano attività istruttorie e valutazioni amministrative. Ha quindi accolto il ricorso, dichiarato illegittimo il silenzio e ordinato al Comune di adottare un provvedimento espresso e motivato, completando l’istruttoria, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. In caso di inottemperanza, il commissario ad acta potrà essere nominato su istanza di parte. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  ai sensi dell’art. 31 c.p.a., decorso il termine per la conclusione del procedimento, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere; la relativa azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

  L’azione avverso il silenzio è proponibile finché persiste l’inadempimento e, in ogni caso, entro un anno dalla scadenza del termine per concludere il procedimento.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  Il termine annuale di cui all’art. 31, comma 2, c.p.a. decorre dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento e non dalla presentazione dell’istanza. Nei procedimenti che si connotano per una formazione progressiva, la decorrenza va riferita all’ultimo apporto procedimentale idoneo a riattivare l’obbligo di provvedere, quale l’integrazione documentale volta a superare i motivi ostativi comunicati ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.

  Il termine annuale per proporre l’azione decorre dalla scadenza del termine procedimentale; nei procedimenti a formazione progressiva, va considerato l’ultimo apporto che riattiva l’obbligo di provvedere, come l’integrazione diretta a superare i motivi ostativi.

• art. 2 l. 241/1990

  Nel caso di specie, l’istanza di permesso di costruire presentata per l’intervento edilizio di cui è causa ha certamente natura idonea ad attivare un procedimento amministrativo tipico, destinato a sfociare in una determinazione autoritativa conclusiva. Ne consegue che sussiste in capo al Comune resistente uno specifico obbligo giuridico di definire il procedimento con atto espresso.

  La domanda di permesso di costruire attiva un procedimento tipico e impone all’amministrazione di concluderlo con un provvedimento espresso; la complessità istruttoria non giustifica un differimento sine die.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  L’art. 20, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001 consente l’interruzione del termine una sola volta ed entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per richiesta motivata di documenti integrativi.

  Nel procedimento per il permesso di costruire il termine può essere interrotto una sola volta, entro trenta giorni dalla domanda e per una richiesta motivata di integrazioni; una richiesta successiva non interrompe il termine e non può neutralizzare gli effetti del ritardo già maturato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  nei procedimenti ad istanza di parte, il preavviso di rigetto sospende i termini, che ricominciano a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del relativo termine;

  Il preavviso di rigetto sospende i termini del procedimento a istanza di parte; essi riprendono a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, se queste mancano, dalla scadenza del termine assegnato.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  L’art. 31, comma 3, c.p.a. consente al giudice, difatti, di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa solo nei casi di attività vincolata o quando non residuino margini di discrezionalità e non siano necessari ulteriori adempimenti istruttori.

  Nel giudizio sul silenzio il giudice può riconoscere la fondatezza sostanziale della pretesa solo se l’attività è vincolata, non residuano margini discrezionali e non occorrono ulteriori accertamenti istruttori.

• art. 117, comma 2, c.p.a.

  Per l’effetto, va ordinato al Comune resistente di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso e motivato entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, in conformità a quanto previsto dall’art. 117, comma 2, c.p.a.

  Accertato il silenzio illegittimo, il giudice ordina all’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine fissato in sentenza.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio è proponibile finché perdura l’inadempimento e comunque entro un anno dalla scadenza del termine per concludere il procedimento; nei procedimenti a formazione progressiva, la decorrenza va riferita all’ultimo apporto procedimentale idoneo a riattivare l’obbligo di provvedere.
• Interlocuzioni, atti preparatori e richieste istruttorie che non esprimono una volontà conclusiva non fanno venir meno il silenzio-inadempimento: l’obbligo di provvedere è adempiuto soltanto con una determinazione conclusiva del procedimento.
• Nel procedimento per il rilascio del permesso di costruire, la richiesta di documenti integrativi interrompe il termine una sola volta e solo se motivata e formulata entro trenta giorni dalla domanda; una richiesta tardiva non interrompe il termine e non può neutralizzare il ritardo già maturato.
• La complessità dell’istruttoria può rendere necessari accertamenti, pareri e chiarimenti, ma non consente di sottrarre il procedimento ai termini legali né di rinviare sine die l’adozione del provvedimento conclusivo.
• Nel giudizio avverso il silenzio, la pronuncia sulla fondatezza sostanziale della pretesa è consentita soltanto per attività vincolata, quando non residuino margini di discrezionalità e non siano necessari ulteriori adempimenti istruttori; altrimenti il giudice si limita ad accertare l’obbligo di provvedere.

Come è indicizzato