Sentenza n. 88/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha riassunto davanti al TAR, ai sensi degli artt. 59 l. n. 69/2009 e 11 c.p.a., la domanda risarcitoria già proposta davanti al giudice ordinario, il quale aveva dichiarato il difetto di giurisdizione. Ha chiesto il risarcimento di danni patrimoniali e non patrimoniali, quantificati complessivamente in euro 759.859,44, assumendo di avere confidato incolpevolmente nella legittimità di una concessione edilizia, di una variante e di ulteriori titoli rilasciati dal Comune di Spoleto per la ristrutturazione e l'ampliamento della propria abitazione. Secondo il ricorrente, il Comune avrebbe rilasciato i titoli senza adeguata istruttoria e in contrasto con l'art. 86 delle NTA del PRG allora vigente, avrebbe poi assentito ulteriori interventi nonostante l'annullamento giurisdizionale del PRG sopravvenuto e avrebbe omesso di reprimere abusi edilizi realizzati dai proprietari confinanti. Il danno patrimoniale comprendeva i costi di costruzione, demolizione, professionali, legali, di soccombenza, gli oneri dei mutui e la perdita locativa; il danno non patrimoniale era riferito alla frustrazione dell'obiettivo di realizzare un'abitazione idonea per il padre disabile. Il Comune ha eccepito la decadenza ex art. 30, comma 3, c.p.a., la violazione dell'art. 40 c.p.a., la prescrizione e l'infondatezza nel merito, sostenendo che i titoli erano legittimi, che erano stati rilasciati salvi i diritti dei terzi e che il ricorrente conosceva o avrebbe dovuto conoscere il rischio derivante dalla controversia con i confinanti. Ha inoltre contestato la prova e la quantificazione dei danni.

La decisione

Il TAR ha riaffermato la propria giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., ritenendo che la domanda di risarcimento per lesione dell'affidamento relativa a titoli edilizi rientri nella materia dell'edilizia e dell'urbanistica, anche quando sia fatto valere un diritto soggettivo alla correttezza dell'azione amministrativa. Il Collegio ha tuttavia ritenuto non necessario esaminare le ulteriori eccezioni in rito, poiché la domanda era infondata nel merito. Richiamando i principi delle Sezioni Unite e dell'Adunanza Plenaria, ha affermato che l'affidamento risarcibile deve essere ragionevole e incolpevole e che non è tutelabile quando l'illegittimità del titolo fosse evidente o quando il beneficiario conoscesse l'impugnazione o la contestazione giudiziale. Nel caso concreto, nessun affidamento incolpevole poteva essere riconosciuto dopo la proposizione, nel 2006, dell'azione possessoria dei confinanti e dell'ordinanza che aveva imposto l'arretramento dell'ampliamento. Ma l'affidamento mancava anche prima, poiché il progetto originario non realizzava una costruzione integralmente in aderenza: prevedeva una costruzione a forma di L, con intercapedini e distanze inferiori a quelle legali. Tale non conformità risultava oggettivamente evidente e la successiva giurisprudenza civile aveva confermato l'illegittimità dell'intervento anche alla luce della disciplina sopravvenuta. Le rassicurazioni comunali sulla possibilità di costruire in aderenza non erano quindi idonee a fondare un affidamento incolpevole. Il TAR ha inoltre rilevato l'assenza di prova documentale di numerose voci di danno, tra cui costi di costruzione, demolizione, mutui e spese professionali, nonché la duplicazione della richiesta relativa alla perdita locativa degli immobili. Ha escluso anche la rilevanza della dedotta disparità di trattamento, trattandosi di vicende edilizie distinte. Il ricorso è stato rigettato; le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, includendo la domanda risarcitoria per lesione dell'affidamento riferita a titoli edilizi.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Costituisce il fondamento normativo dei doveri di correttezza e buona fede gravanti sull'amministrazione nel rapporto con il privato, la cui violazione può fondare la responsabilità da lesione dell'affidamento.

• art. 877 c.c.

  La costruzione in aderenza richiede un'adesione continua tra le pareti degli edifici; una costruzione solo parzialmente aderente, con intercapedini o distacchi, non rientra nella fattispecie.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La relativa eccezione di decadenza è stata sollevata dal Comune ma non esaminata, poiché il ricorso è stato rigettato per infondatezza nel merito.

• art. 59 l. n. 69/2009

  Ha consentito la riassunzione davanti al giudice amministrativo dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 11 c.p.a.

  Ha disciplinato la prosecuzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria con cui il privato deduce la lesione dell'affidamento incolpevole nella legittimità di titoli edilizi rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in quanto attinente alla materia dell'edilizia e dell'urbanistica, anche se la posizione fatta valere è qualificabile come diritto soggettivo alla correttezza e alla protezione nel rapporto con l'amministrazione.
• La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione dell'affidamento richiede un affidamento ragionevole e incolpevole, fondato su una situazione di apparenza creata dall'amministrazione e non su una mera aspettativa soggettiva del privato.
• L'affidamento del destinatario di un titolo favorevole non è tutelabile quando l'illegittimità del titolo sia evidente e facilmente riconoscibile, poiché la buona fede non è configurabile se l'ignoranza dell'illegittimità dipende da colpa grave.
• La proposizione di un'azione giudiziale diretta a contestare il titolo o l'intervento edilizio rende conoscibile al beneficiario il rischio concreto di perdita dell'utilità e impedisce, per il periodo successivo, la configurabilità di un affidamento incolpevole sulla stabilità del titolo.
• Il rilascio di un titolo edilizio salvi i diritti dei terzi non esclude ogni responsabilità dell'amministrazione, ma impedisce al destinatario di considerare il titolo come garanzia della prevalenza delle proprie ragioni nei rapporti civilistici con i confinanti; inoltre, la costruzione in aderenza presuppone un'adesione continua e non può essere invocata per opere solo parzialmente aderenti.
• La domanda risarcitoria deve essere sorretta da una prova specifica e documentale delle singole voci di danno; sono inidonee mere allegazioni, fatture pro forma prive di prova del pagamento e richieste che comportino una duplicazione del pregiudizio.

Come è indicizzato