Sentenza n. 7270/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto, con un unico articolato motivo, la violazione degli artt. 39-octies e 39-quinquies del d.lgs. n. 504/1995, della direttiva 2011/64/UE, in particolare dell'art. 7, paragrafi 2, 3 e 4, degli artt. 26, 27, 28, 29, 34, 35, 101, 102 e 173 TFUE, degli artt. 11 e 117 Cost. e dei principi di concorrenza, proporzionalità e libera circolazione delle merci. Sono stati inoltre dedotti eccesso di potere per travisamento dei presupposti, irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento e ingiustizia manifesta. Secondo la ricorrente, il meccanismo nazionale di determinazione dell'onere fiscale minimo, ancorato al prezzo medio ponderato, inciderebbe in misura maggiore sulle sigarette di fascia bassa, determinando un'accisa complessiva costante o decrescente rispetto al prezzo di vendita e comprimendo i margini dei produttori. L'operatore sarebbe così indotto ad aumentare i prezzi, con effetti anticoncorrenziali e con lesione della libertà di determinazione del prezzo. La ricorrente ha chiesto la disapplicazione della disciplina nazionale per contrasto con il diritto dell'Unione, ovvero, in subordine, un nuovo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia o una nuova questione di legittimità costituzionale. È stata altresì prospettata una domanda risarcitoria, inizialmente con riserva e poi specificamente coltivata.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha rilevato che la disciplina nazionale era già stata sottoposta al giudizio della Corte costituzionale, la quale, con sentenza n. 183/2025, pur evidenziando criticità e un effetto sproporzionato del meccanismo dell'onere fiscale minimo a danno dei produttori di fascia bassa, ha dichiarato inammissibili le questioni perché la reductio ad legitimitatem richiedeva una pluralità di possibili scelte di sistema rimesse al legislatore. Tale pronuncia non è equiparabile a una sentenza di accoglimento e non ha eliminato la disciplina dall'ordinamento. Gli atti dell'Agenzia sono stati quindi ritenuti conformi alla legge vigente e legittimi, essendo l'attività amministrativa vincolata e priva di margini di discrezionalità nella determinazione dell'onere fiscale minimo. Il TAR ha escluso la disapplicazione della normativa nazionale, poiché la direttiva 2011/64/UE, lasciando agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità nell'attuazione della disciplina fiscale sui tabacchi, non possiede efficacia diretta. In presenza di una direttiva priva di efficacia diretta, il giudice comune non può disapplicare la legge interna, ma deve eventualmente sollevare questione di legittimità costituzionale: questione già sollevata e definita dalla Corte costituzionale. È stato inoltre escluso il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, perché non sussistevano dubbi interpretativi sul diritto dell'Unione e la questione riguardava piuttosto l'adeguatezza e la proporzionalità delle scelte legislative nazionali. Un rinvio volto a mettere in discussione gli effetti della pronuncia della Corte costituzionale avrebbe impropriamente attribuito alla Corte di giustizia un sindacato sulla funzione di giustizia costituzionale nazionale, in violazione dei controlimiti. La domanda risarcitoria è stata respinta: gli atti amministrativi erano conformi alla legge e mancavano sia la condotta illecita sia la colpa dell'amministrazione, che aveva applicato doverosamente una disciplina vigente e vincolante. Il TAR ha distinto l'eventuale responsabilità dello Stato-legislatore per omessa o non corretta attuazione di una direttiva, azionabile eventualmente in altra sede e con diversi strumenti, dalla responsabilità dell'amministrazione per gli atti applicativi. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della complessità della controversia e della recente pronuncia costituzionale.

Norme richiamate

• art. 39-octies d.lgs. 504/1995

  La disciplina legislativa nazionale dell'onere fiscale minimo è stata ritenuta vigente e vincolante per l'amministrazione e per il giudice comune, nonostante le criticità evidenziate dalla Corte costituzionale.

• art. 39-quinquies d.lgs. 504/1995

  Costituisce la base normativa per l'aggiornamento della tabella di ripartizione del prezzo di vendita al pubblico delle sigarette.

• art. 7, paragrafi 2, 3 e 4, direttiva 2011/64/UE

  La direttiva disciplina la struttura dell'accisa e consente l'introduzione dell'onere fiscale minimo, ma non presenta efficacia diretta perché lascia agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità attuativa.

• artt. 11 e 117 Cost.

  Operano come parametri costituzionali mediati di conformità dell'ordinamento interno al diritto dell'Unione quando la disposizione europea invocata è priva di efficacia diretta.

• art. 28 l. 87/1953

  Il controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull'uso del potere discrezionale del Parlamento.

  La disposizione impedisce alla Corte costituzionale di sostituirsi al legislatore quando la rimozione della disciplina richiede plurime scelte di sistema; giustifica la qualificazione della sentenza n. 183/2025 come pronuncia di inammissibilità e non come sentenza di accoglimento.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è necessario in assenza di un dubbio interpretativo ragionevole o quando la questione non riguarda l'interpretazione del diritto dell'Unione, ma la valutazione della proporzionalità delle scelte legislative nazionali.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità aquiliana dell'amministrazione è esclusa quando l'atto applicativo è conforme alla legge e manca la colpa dell'amministrazione, che abbia agito in esecuzione vincolata della disciplina vigente.

• art. 80 c.p.a.

  È stato richiamato quale base dell'istanza di fissazione dell'udienza per la prosecuzione del giudizio dopo la definizione dell'incidente di costituzionalità.

Massime di principio

• Una pronuncia della Corte costituzionale che dichiara inammissibile la questione perché la reductio ad legitimitatem richiede una pluralità di scelte normative non obbligate non equivale a una sentenza di accoglimento e non determina, di per sé, l'eliminazione o l'inapplicabilità della disciplina censurata.
• Il giudice comune non può disapplicare una norma interna in contrasto con una direttiva dell'Unione europea priva di efficacia diretta, ossia non sufficientemente chiara, precisa e incondizionata; in tale ipotesi il rimedio è il controllo accentrato di costituzionalità, mediante gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. quali parametri interposti.
• Non è dovuto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando non sussistono dubbi interpretativi sul diritto dell'Unione e la questione mira in realtà a contestare la proporzionalità delle scelte legislative nazionali o a rimettere in discussione gli effetti di una pronuncia della Corte costituzionale.
• Quando l'amministrazione applica in modo vincolato una disciplina legislativa vigente, gli atti applicativi sono legittimi finché la disciplina non sia rimossa o modificata dal legislatore o dalla Corte costituzionale; le criticità costituzionali o un possibile contrasto della legge con il diritto dell'Unione non comportano, da soli, la responsabilità dell'amministrazione applicatrice.
• L'eventuale responsabilità dello Stato per omessa o non corretta attuazione di una direttiva europea priva di efficacia diretta costituisce un titolo autonomo rispetto alla responsabilità dell'amministrazione per gli atti adottati in applicazione della legge nazionale e non incide, di per sé, sulla legittimità di tali atti.

Come è indicizzato