Sentenza n. 15885/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto di accertare l’illegittimità dell’occupazione dei terreni comunali interessati dal progetto di parcheggio pubblico, avviato con dichiarazione di pubblica utilità nel 2002 e realizzato nel 2003. L’occupazione, iniziata il 15 novembre 2002 e legittima per cinque anni, sarebbe divenuta illegittima dal 14 novembre 2007, non essendo stato adottato un decreto di esproprio né restituita la parte residua dei fondi. Ha quindi domandato, per le porzioni irreversibilmente trasformate, l’acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001 e il relativo indennizzo e risarcimento; per le aree non utilizzate, la restituzione e il risarcimento per l’occupazione illegittima. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità, richiamando la perenzione di un precedente ricorso con domande analoghe e contestando l’individuazione delle aree; ha inoltre sostenuto che fosse ammissibile soltanto la domanda volta a ottenere l’esercizio del potere acquisitivo.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità: la perenzione estingue il processo, ma non consuma l’azione né preclude la riproposizione delle domande in assenza di giudicato, decadenza o prescrizione; inoltre, la perdurante occupazione sine titulo era ancora attuale. Ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione, ritenendo individuabili le aree interessate anche sulla base delle risultanze catastali e delle precisazioni della ricorrente. Per la porzione trasformata in parcheggio, ha stabilito che il Comune deve porre fine all’occupazione entro novanta giorni, scegliendo tra restituzione previa rimessione in pristino e risarcimento, accordo negoziale di trasferimento, oppure acquisizione autoritativa ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. In caso di acquisizione sono dovuti il valore venale al momento del provvedimento, l’ulteriore 10% per il danno non patrimoniale e il risarcimento per l’occupazione illegittima, parametrato al 5% annuo del valore venale; quest’ultimo è dovuto anche in caso di restituzione. Per le aree residue non trasformate né asservite all’opera, ha riconosciuto il diritto alla restituzione, da formalizzare con un atto amministrativo entro lo stesso termine di novanta giorni, e al risarcimento per la perdita del valore d’uso dal termine dell’occupazione legittima, quantificabile in via equitativa, in mancanza di prova specifica, mediante il parametro del 5% annuo previsto dall’art. 42-bis, comma 3. Ha condannato il Comune alle spese di lite, liquidate in € 2.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 83 c.p.a.

  la perenzione, una volta rilevata, opera di diritto (art. 83 c.p.a.) e comporta l’estinzione del giudizio (art. 35, comma 2, lett. c), c.p.a.).

  La perenzione determina automaticamente l’estinzione del processo, ma non estingue di per sé l’azione sostanziale.

• art. 35, comma 2, lett. c), c.p.a.

  la perenzione, una volta rilevata, opera di diritto (art. 83 c.p.a.) e comporta l’estinzione del giudizio (art. 35, comma 2, lett. c), c.p.a.).

  La perenzione comporta l’estinzione del giudizio, senza precludere la riproposizione dell’azione salvo che siano maturati termini decadenziali o di prescrizione.

• art. 39 c.p.a.

  Secondo la giurisprudenza, anche di questo Tribunale, data l’assenza di specifiche norme in materia di estinzione del processo amministrativo, la disciplina rilevante, in base all’art. 39 c.p.a. – il quale prevede che “per quanto non disciplinato dal presente codice si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali”– è quella stabilita per l’estinzione del processo civile ovvero, per quanto qui di interesse, l’art. 310 c.p.c., secondo cui “l’estinzione del processo non estingue l’azione”.

  In materia di estinzione del processo amministrativo, per quanto non disciplinato dal codice del processo amministrativo si applicano le disposizioni del codice di procedura civile compatibili o espressive di principi generali.

• art. 310 c.p.c.

  Alla luce di tale ultima previsione, deve ritenersi ammissibile il ricorso che reiteri domande proposte in precedenti ricorsi giurisdizionali su cui siano intervenute pronunce di estinzione o d’inammissibilità, posto che la preclusione a riproporre una stessa questione è data solo dall’esistenza di un giudicato sostanziale, nella specie non formatosi, ovvero dall’intervenuta decadenza dall’azione o dalla prescrizione del diritto sostanziale.

  L’estinzione del processo non estingue l’azione: domande già proposte in un giudizio estinto possono essere riproposte, salvo giudicato sostanziale, decadenza o prescrizione.

• art. 13 d.P.R. 327/2001

  A fronte di un’occupazione divenuta, come nel caso in esame, illegittima per la scadenza, in mancanza di un legittimo atto di acquisizione, del termine massimo quinquennale, il proprietario - fermo restando, in astratto, il suo diritto alla restituzione del bene occupato - può legittimamente formulare una domanda di risarcimento del danno per equivalente derivante dall’irreversibile trasformazione del fondo ovvero di natura indennitaria sulla base dell’art. 42 bis del D.P.R. n. 327 dell’8/6/2001.

  Decorso il termine quinquennale senza un valido atto acquisitivo, l’occupazione diviene illegittima; il proprietario può chiedere la restituzione oppure il ristoro conseguente alla trasformazione del fondo, anche secondo il regime dell’art. 42-bis.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Più precisamente, in capo al Comune intimato si prospetta una triplice alternativa: 1) procedere alla restituzione dei terreni illegittimamente occupati, previa riduzione in pristino stato, provvedendo al risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001; 2) cercare di addivenire ad un accordo transattivo che determini il definitivo trasferimento, su base negoziale, della proprietà dell’immobile, verso il pagamento di quanto stabilito di comune accordo con i proprietari dei terreni, anche al fine di risarcire il danno causato per il periodo di occupazione illegittima; 3) provvedere all’acquisizione autoritativa del bene ex art. 42 bis d.p.r. n. 327/2001, con effetto ex nunc e con la corresponsione del necessario indennizzo, effettuando anche il doveroso risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima.

  Per rimuovere l’occupazione sine titulo, l’amministrazione può restituire il bene previa rimessione in pristino e risarcimento, concordarne negozialmente il trasferimento, oppure acquisirlo autoritativamente ex art. 42-bis con effetto ex nunc, pagando l’indennizzo e risarcendo il periodo di occupazione illegittima.

• art. 42-bis, comma 3, d.P.R. 327/2001

  Dato che allo scadere del quinquennio l’occupazione, inizialmente legittima, è divenuta illegittima e fonte di responsabilità per la P.A. occupante, spetta alla ricorrente – come da essa domandato - per tutto il periodo successivo alla scadenza di tale termine, un risarcimento del danno per la perdita del valore d’uso del bene, per la cui quantificazione, in assenza di una prova specifica e di specifiche contestazioni da parte dell’Amministrazione, può farsi riferimento, in via parametrico-analogica ed equitativa, all’art. 42 bis c. 3 del D.P.R. 327/2001, in base al quale, come indicato in precedenza, può computarsi un interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del medesimo comma.

  In assenza di prova specifica e di contestazioni, il danno da perdita del valore d’uso per l’occupazione illegittima può essere quantificato equitativamente applicando in via analogica il parametro del 5% annuo sul valore del bene.

• artt. 1140 ss. c.c.

  Ai fini della restituzione dell’area, pur non essendo richieste le medesime formalità previste per l’occupazione (redazione di apposito verbale di immissione in possesso redatto in contraddittorio con il proprietario o, in sua assenza, con l’intervento di due testimoni), si rende, tuttavia, necessaria l’adozione, nel medesimo predetto termine di novanta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza, di un formale atto dell’Amministrazione, trovando applicazione la normativa contenuta negli art. 1140 e segg. cod. civ., secondo la quale, per la perdita del possesso materiale dell’immobile nel caso di detenzione qualificata, occorre quanto meno che venga esteriorizzato, da chiari ed inequivoci segni, l’animus derelinquendi.

  La restituzione dell’area richiede un formale atto dell’amministrazione che esteriorizzi in modo chiaro e inequivoco la cessazione della detenzione qualificata e la volontà di dismetterne il possesso materiale.

Massime di principio

• La perenzione estingue il processo ma non consuma l’azione: le domande possono essere riproposte in un nuovo giudizio, salvo la formazione del giudicato sostanziale o la maturazione di decadenza o prescrizione.
• Quando l’occupazione espropriativa diviene sine titulo per scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, in assenza di un valido atto acquisitivo, l’amministrazione deve ricondurre la situazione di fatto a quella di diritto, scegliendo tra restituzione previa riduzione in pristino e risarcimento, trasferimento negoziale, oppure acquisizione ex art. 42-bis con corresponsione dell’indennizzo e del risarcimento per il periodo di occupazione illegittima.
• Per le aree occupate ma non trasformate né asservite all’opera pubblica, il proprietario ha diritto alla restituzione e al risarcimento del danno da perdita del valore d’uso per il periodo di occupazione illegittima; in mancanza di prova specifica o di contestazioni, il danno può essere quantificato equitativamente usando il parametro del 5% annuo sul valore del bene previsto dall’art. 42-bis, comma 3, d.P.R. 327/2001.
• La restituzione materiale di un’area detenuta dalla pubblica amministrazione richiede un formale atto amministrativo idoneo a manifestare in modo chiaro e inequivoco la cessazione della detenzione qualificata.

Come è indicizzato