Sentenza n. 2686/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il commissario straordinario della Gestione Separata del servizio rifiuti ha impugnato, ai sensi degli artt. 114, comma 6, e 29 c.p.a., due note del commissario ad acta nominato nel giudizio di ottemperanza promosso dai creditori di lavoro contro il COINRES in liquidazione. Ha dedotto che gli ordini di pagamento impartiti alle banche il 6 dicembre 2024 erano illegittimi perché disposti su somme vincolate, con deliberazioni semestrali, all’espletamento dei servizi locali indispensabili ai sensi dell’art. 159 TUEL e senza la necessaria attestazione della copertura finanziaria. I resistenti hanno eccepito il difetto di legittimazione e di capacità processuale del ricorrente, la carenza d’interesse e la mancata specificazione dei motivi rispetto alla nota del 2 dicembre, nonché l’infondatezza delle censure relative alla nota del 6 dicembre. Hanno contestato l’opponibilità dei vincoli, rilevando che le deliberazioni non individuavano specificamente le somme e i conti interessati e che mancava una dimostrata separazione contabile tra le gestioni.

La decisione

Il TAR ha riconosciuto la legittimazione processuale del ricorrente nella qualità di commissario della Gestione Separata, facendo applicazione della precedente sentenza n. 3875/2023, passata in giudicato, che aveva riconosciuto la distinta soggettività giuridica della gestione rispetto al COINRES in liquidazione. La coincidenza nella stessa persona delle funzioni di commissario della Gestione Separata e di liquidatore del COINRES non elimina l’autonomia delle rispettive legittimazioni. Il Collegio ha inoltre rilevato che, anche accogliendo la diversa ricostruzione della sentenza CGA n. 477/2025, l’azione sarebbe convertibile in reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a., essendo rispettato il termine di sessanta giorni e competente il TAR. L’impugnazione della nota del 2 dicembre 2024 è stata dichiarata inammissibile: si trattava di una richiesta interlocutoria di dati e documenti, priva di autonoma lesività, e non erano stati specificamente dedotti motivi di illegittimità. L’impugnazione della nota del 6 dicembre è stata invece ritenuta ammissibile, poiché gli ordini rivolti alle banche erano idonei a incidere sul patrimonio della Gestione Separata e sulla continuità del servizio. Nel merito, la censura fondata sull’art. 159 TUEL è stata respinta: le deliberazioni semestrali prodotte, pur quantificando le somme complessivamente destinate ai servizi essenziali, non individuavano la provvista finanziaria né i conti correnti sui quali giacevano le somme vincolate. Non era quindi dimostrato che i € 6.350,00 rinvenuti sul conto Unicredit e utilizzati per il pagamento parziale di un creditore fossero destinati al servizio di raccolta dei rifiuti e soggetti al vincolo d’impignorabilità. È stata respinta anche la censura per mancata attestazione della copertura finanziaria: l’omissione non determina l’invalidità dell’ordine di pagamento, ma comporta la regolarizzazione contabile, anche mediante riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 TUEL. Il ricorso è stato dunque dichiarato inammissibile quanto alla nota del 2 dicembre e rigettato per il resto. Il ricorrente è stato condannato a rifondere ai resistenti € 2.000,00 per compensi, oltre spese forfettarie, IVA e CPA.

Norme richiamate

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Gli atti emanati dal giudice dell’ottemperanza o dal suo ausiliario sono impugnabili dai terzi estranei al giudicato ai sensi dell’art. 29, con il rito ordinario.

  Il terzo estraneo al giudicato può impugnare con il rito ordinario gli atti del giudice dell’ottemperanza o del suo ausiliario; se ne ricorrono i presupposti, l’azione può essere convertita in reclamo contro gli atti del commissario ad acta.

• art. 29 c.p.a.

  Gli atti emanati dal giudice dell’ottemperanza o dal suo ausiliario sono impugnabili dai terzi estranei al giudicato ai sensi dell’art. 29, con il rito ordinario.

  Il terzo estraneo al giudicato può proporre l’azione ordinaria di annullamento degli atti del commissario ad acta che incidano sulla propria sfera giuridica.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  si tratterebbe, invero, soltanto, nella diversa prospettazione del Giudice di appello, di convertire l’azione di annullamento ex art. 29 c.p.a. in reclamo contro i medesimi atti del commissario ad acta ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a., tenuto conto del fatto che la competenza a decidere del reclamo spetterebbe sempre al Tar ed è stato rispettato nella fattispecie il termine di sessanta giorni indicato dall’art. 114, comma 6, c.p.a. per la notifica e il deposito dell’atto di reclamo.

  Il giudice può convertire l’azione in un diverso tipo di azione quando la domanda sia diretta contro i medesimi atti, il giudice adito sia competente e risultino rispettati i termini previsti per l’azione convertita.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Tale atto interlocutorio, non dotato di autonoma capacità lesiva delle situazioni giuridiche soggettive facenti capo alla Gestione Straordinaria e pertanto non autonomamente impugnabile, è stato peraltro riscontrato, sebbene in maniera non esaustiva (come si dirà), con nota dell’11/12/2024 dal Commissario Straordinario, il quale non ha mosso allo stesso alcuno specifico motivo di doglianza, in violazione dell’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Il ricorso deve specificare i motivi di impugnazione; inoltre, una richiesta interlocutoria priva di autonoma capacità lesiva non è autonomamente impugnabile.

• art. 75 c.p.c.

  La rappresentanza legale di un ente, di regola, si accompagna alla capacità processuale: non è dunque condivisibile il postulato secondo cui la rappresentanza legale del soggetto posto al vertice di un ente consortile non ne implica automaticamente la capacità processuale in mancanza di una previsione di legge o di statuto che autorizzi espressamente il rappresentante legale ad agire o resistere in giudizio.

  La rappresentanza legale di un ente comporta, di regola, anche la capacità di stare in giudizio; non occorre un’autorizzazione espressa ulteriore, salvo diversa disciplina.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Come noto, la capacità di stare in giudizio, ai sensi del primo comma dell’art. 75 c.p.c. (disposizione applicabile anche al processo amministrativo in quanto espressiva di principi generali, in virtù del rinvio esterno operato dall’art. 39, comma 1, c.p.a.), spetta alle persone “che hanno il libero esercizio dei diritti che vi si fanno valere”.

  L’art. 39 c.p.a. consente di applicare al processo amministrativo le regole generali del codice di procedura civile sulla capacità processuale.

• art. 75, comma 3, c.p.c.

  Per quanto riguarda le persone giuridiche, come il Coinres (v. art. 1 dello Statuto), la regola è che stanno in giudizio per mezzo di chi le rappresenta a norma della legge o dello statuto (art. 75, comma 3, c.p.c.).

  Le persone giuridiche stanno in giudizio tramite il soggetto che le rappresenta secondo la legge o lo statuto; per gli enti non personificati opera la rappresentanza indicata dalla disciplina applicabile.

• art. 36, comma 2, c.c.

  La regola generale per gli enti non personificati (nel cui novero è possibile ascrivere per analogia la presente Gestione Separata) è dunque quella per cui rappresentanza processuale e responsabilità gestionale tendenzialmente coincidono.

  Per un ente non personificato, la rappresentanza processuale spetta, in via generale, a chi è investito della presidenza o della direzione secondo gli accordi o l’organizzazione dell’ente; nella Gestione Separata il responsabile della gestione è stato ritenuto legittimato ad agire.

• art. 159, comma 2, lett. c), d.lgs. 267/2000

  In mancanza di tali essenziali informazioni, è risultato impossibile al commissario ad acta stabilire se la somma materialmente rinvenuta presso il conto corrente del tesoriere Unicredit (e destinata, come visto, al soddisfacimento parziale della pretesa creditoria di uno soltanto dei resistenti) fosse effettivamente destinata all’espletamento del servizio essenziale di raccolta dei rifiuti solidi urbani e ricadesse pertanto nel vincolo di indisponibilità ai sensi dell’art. 159, comma 2, lett. c), TUEL.

  Il vincolo di indisponibilità riguarda le somme destinate ai servizi locali indispensabili, ma la destinazione deve poter essere individuata concretamente; una deliberazione che quantifichi soltanto un importo complessivo senza indicare provvista e conti non dimostra che una specifica somma sia vincolata.

• art. 159, comma 3, d.lgs. 267/2000

  né un tale vincolo di indisponibilità poteva invero derivare da delibere di quantificazione semestrale adottate ai sensi dell’art. 159, comma 3, TUEL come quelle versate in atti, che non consentono di individuare concretamente le somme vincolate e i conti correnti a tal fine pignorati.

  Le deliberazioni semestrali devono consentire di individuare concretamente le somme vincolate; la sola quantificazione globale, senza indicazione delle somme e dei conti interessati, non rende opponibile il vincolo rispetto a uno specifico prelievo.

• art. 159, comma 5, d.lgs. 267/2000

  in base al comma 5 del richiamato art. 159, i provvedimenti adottati dai commissari ad acta (la disposizione fa riferimento, fra l’altro, ai commissari nominati nel giudizio di ottemperanza disciplinato dall’art. 37 della legge n. 1034 del 1971, la cui disciplina è ora contenuta nell’art. 112 e ss. c.p.a.) devono essere muniti dell’attestazione di copertura finanziaria e “non possono avere ad oggetto le somme di cui alle lettere a), b) e c) del comma 2, quantificate ai sensi del comma 3”, dal che consegue che “i provvedimenti adottati dall’organo ausiliario del giudice non possono, fra l’altro, disporre delle somme destinate all’espletamento dei servizi locali indispensabili”.

  Gli atti del commissario ad acta devono avere copertura finanziaria e non possono disporre delle somme vincolate per le finalità indicate dal comma 2, purché tali somme siano state quantificate secondo il comma 3. Nel caso concreto, tuttavia, la mancata individuazione della provvista e dei conti impediva di dimostrare che il pagamento avesse interessato somme vincolate.

• art. 191 d.lgs. 267/2000

  la violazione dell’art. 191, d.lgs. n. 267/2000, in tema di assunzione di impegni di spesa senza previa copertura finanziaria, non comporta l’invalidità del provvedimento, trattandosi di regola di comportamento e non di validità.

  La violazione delle regole sulla previa copertura finanziaria non determina, di per sé, l’invalidità del provvedimento di spesa: costituisce una violazione contabile da regolarizzare.

• art. 194, lett. a), d.lgs. 267/2000

  Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi con riferimento all’attestazione della copertura finanziaria richiesta dall’art. 159, comma 3, TUEL, la cui omissione non determina quindi l’illegittimità della disposizione di pagamento che ne sia sprovvista, ma impone all’Ente di provvedere alla relativa regolarizzazione sul piano contabile nei modi previsti dall’art. 194 TUEL, il quale ammette appunto il riconoscimento dei debiti fuori bilancio derivanti, tra l’altro, da “sentenze esecutive” (lett. a).

  L’omessa attestazione di copertura finanziaria richiesta per la disposizione di pagamento non ne determina l’illegittimità, ma richiede la regolarizzazione contabile dell’obbligazione, anche mediante riconoscimento del debito fuori bilancio nei casi previsti dalla legge.

Massime di principio

• Il terzo estraneo al giudicato può impugnare con rito ordinario gli atti del commissario ad acta che incidono direttamente sulla sua sfera giuridica; quando ne ricorrono i presupposti, l’azione può essere convertita in reclamo, se il giudice adito è competente e il termine per il reclamo è rispettato.
• Una richiesta di informazioni e documenti rivolta dal commissario ad acta, priva di autonoma capacità lesiva, non è autonomamente impugnabile; il ricorso deve inoltre indicare specificamente i motivi di illegittimità dell’atto contestato.
• La rappresentanza legale di un ente comporta di regola la capacità processuale. Per un ente non personificato, la legittimazione a stare in giudizio può essere riconosciuta al responsabile della gestione; la coincidenza nella stessa persona fisica di ruoli riferiti a gestioni giuridicamente distinte non elimina l’autonomia delle rispettive legittimazioni.
• Il vincolo di impignorabilità previsto per le somme destinate ai servizi locali indispensabili può impedire al commissario ad acta di disporne, ma le deliberazioni semestrali devono individuare concretamente le somme vincolate e i conti sui quali sono depositate; la quantificazione di un importo complessivo, senza tale individuazione, non prova che uno specifico prelievo abbia riguardato somme indisponibili.
• L’omissione dell’attestazione di copertura finanziaria richiesta per un atto di spesa non ne comporta l’invalidità quando si tratta di una regola di comportamento contabile; resta necessario procedere alla regolarizzazione dell’obbligazione secondo le modalità previste per i debiti fuori bilancio.

Come è indicizzato