Sentenza n. 1047/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato gli atti di dimensionamento della rete scolastica con tre motivi. Con il primo ha dedotto la violazione delle linee guida regionali, del principio di autovincolo, delle regole procedimentali e dei principi di buon andamento e imparzialità, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, contraddittorietà, travisamento dei presupposti e sviamento. Secondo il ricorrente, le linee guida imponevano di privilegiare interventi nel medesimo contesto territoriale, salvaguardare le aree interne e orientare la razionalizzazione verso assetti diversi dal modello ordinario dell’istituto comprensivo; tali criteri sarebbero stati disattesi con la soppressione dell’autonomia scolastica di un istituto situato in un’area interna, senza adeguata valutazione di alternative, in particolare nel Comune di Tortolì. Il Comune ha inoltre contestato che il piano provinciale fosse stato formato prima dell’approvazione definitiva delle linee guida e che fosse stato condizionato da una logica di riparto territoriale delle soppressioni. Ha lamentato, infine, l’omessa o insufficiente considerazione delle osservazioni presentate nel procedimento. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione della programmazione pluriennale del dimensionamento, dei principi di coerenza, continuità e non contraddittorietà dell’azione amministrativa, nonché eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà e sviamento. Ha sostenuto che le autonomie precedentemente mantenute in deroga avrebbero dovuto essere prioritariamente riassorbite, mentre il sacrificio era stato posto a carico di un’autonomia mai interessata da precedenti interventi. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dei limiti del potere sostitutivo, del principio di autovincolo e delle linee guida, nonché eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà e sviamento. Ha sostenuto che il Commissario ad acta, intervenendo in un procedimento già istruito, avrebbe dovuto limitarsi a concluderlo nel rispetto dei criteri regionali e delle risultanze acquisite, senza recepire acriticamente la proposta provinciale né introdurre scelte autonome e senza valutare le alternative indicate dal Comune.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, prescindendo dalle eccezioni in rito in applicazione del criterio della ragione più liquida. Ha ricostruito il riparto di competenze affermando che allo Stato spetta la determinazione del contingente degli organici, alla Regione la competenza esclusiva in materia di programmazione della rete scolastica e individuazione delle autonomie da mantenere, mentre Province e Comuni svolgono funzioni istruttorie, concertative e propositive non vincolanti. Ha ritenuto che il piano di dimensionamento sia un atto generale di pianificazione, espressione di ampia discrezionalità, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o violazione dei criteri autoimposti dall’amministrazione, senza possibilità per il giudice di sostituire la propria valutazione a quella amministrativa. Il primo motivo è stato respinto perché le linee guida non imponevano una rigida localizzazione intra-comunale degli interventi, ma prevedevano una razionalizzazione fondata su parametri dimensionali, funzionali e di viciniorità. L’istituto di Ilbono aveva 344 alunni, quello di Lanusei 576, l’accorpamento conduceva a circa 920 alunni e la distanza tra i Comuni era di circa 5 km; la scelta risultava quindi coerente con le linee guida e con la proposta provinciale. L’alternativa di Tortolì avrebbe prodotto istituti prossimi o superiori a 1.300 alunni e una significativa dispersione territoriale, sicché rappresentava una diversa opzione discrezionale e non una soluzione comparabile obbligata. Il criterio di tutela delle aree interne non aveva carattere assoluto o prevalente. È stata inoltre esclusa l’illegittimità derivante dall’approvazione del piano provinciale prima delle linee guida definitive, poiché i criteri essenziali erano già presenti nella deliberazione preliminare e furono confermati integralmente dalla deliberazione definitiva. La mancata adesione alle proposte comunali non costituiva difetto di istruttoria o motivazione, poiché le osservazioni erano confluite nel fascicolo istruttorio e, in un procedimento di pianificazione generale, l’amministrazione non era tenuta a confutare analiticamente ogni alternativa. Il secondo motivo è stato respinto perché il sistema non riconosce alcuna stabilizzazione giuridica alle autonomie mantenute in deroga nelle annualità precedenti né prevede una priorità obbligatoria per il loro riassorbimento. Ogni annualità costituisce una fase autonoma, da valutare rebus sic stantibus in rapporto al contingente e ai criteri vigenti. Il terzo motivo è stato respinto perché il Commissario ad acta, nominato per concludere un procedimento già istruito, ha esercitato un potere sostitutivo non creativo ma conclusivo, acquisendo i piani provinciali, verificandone la coerenza con le linee guida e valutando autonomamente le alternative. Egli poteva considerare le proposte provinciali senza essere vincolato a recepirle automaticamente, purché operasse nel rispetto del contingente e dei criteri regionali. Le censure si risolvevano nella richiesta di sostituire la scelta comunale a quella amministrativa, non consentita in assenza di manifesta illogicità o travisamento. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 138, comma 1, d.lgs. n. 112/1998

  Attribuisce alla Regione la competenza programmatoria in materia di rete scolastica e riconosce agli enti locali un ruolo propositivo non vincolante.

• d.lgs. n. 112/1998

  Concorre a disciplinare il riparto delle funzioni in materia di programmazione della rete scolastica.

• d.P.R. n. 233/1998

  Richiamato quale fonte del quadro normativo della programmazione della rete scolastica.

• art. 19 d.l. n. 98/2011

  Disciplina, come modificato, il sistema del dimensionamento e il contingente delle autonomie scolastiche.

• legge n. 197/2022

  Richiamata quale normativa statale modificativa del sistema di dimensionamento scolastico.

• decreto interministeriale n. 127/2023

  Attua la riforma del dimensionamento scolastico prevista dal PNRR e concorre a definire il contingente delle autonomie.

• decreto interministeriale n. 124 del 30 giugno 2025

  Ha aggiornato, per l’anno scolastico 2026/2027, il contingente della Sardegna a 223 autonomie scolastiche, rendendo necessarie 9 soppressioni rispetto alle 232 esistenti.

• art. 12 d.l. n. 77/2021

  Costituisce la base normativa del potere sostitutivo esercitato dal Commissario ad acta per la conclusione del procedimento e il conseguimento degli obiettivi collegati al PNRR.

• sentenza Corte costituzionale n. 223/2023

  Chiarisce che il dimensionamento incide sull’organizzazione delle autonomie scolastiche e non comporta, di per sé, la soppressione del servizio educativo o la chiusura dei plessi.

Massime di principio

• Il piano di dimensionamento della rete scolastica è un atto generale di pianificazione ad elevato contenuto discrezionale; il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o violazione dei criteri che l’amministrazione si sia autoimposta, senza possibilità di sostituire la valutazione giudiziale a quella programmatoria.
• Nel procedimento di dimensionamento scolastico la competenza finale spetta alla Regione, mentre Province e Comuni svolgono funzioni istruttorie, concertative e propositive prive di efficacia vincolante; il procedimento non configura una co-decisione tra i diversi livelli di governo.
• Le linee guida di programmazione che prevedono parametri dimensionali, funzionali e di viciniorità non impongono necessariamente la localizzazione dell’intervento in un determinato Comune o contesto territoriale, salvo che dal loro contenuto emerga una gerarchia vincolante tra i diversi criteri.
• In un procedimento di pianificazione generale, la partecipazione degli enti locali non comporta l’obbligo dell’amministrazione di accogliere le proposte formulate o di confutare analiticamente ogni alternativa, purché le osservazioni siano acquisite e considerate nell’ambito dell’istruttoria complessiva e la scelta risulti coerente con i criteri programmatori.
• Le deroghe al dimensionamento disposte nelle annualità precedenti non consolidano una posizione giuridica né impongono il loro prioritario riassorbimento nelle annualità successive; ciascuna fase annuale deve essere valutata autonomamente, alla luce del contingente e dei criteri vigenti al momento della programmazione.
• Il Commissario ad acta chiamato a concludere un procedimento già istruito esercita un potere sostitutivo e conclusivo, non creativo: può valutare autonomamente le alternative e utilizzare le proposte degli enti territoriali senza recepirle automaticamente, purché rispetti il contingente assegnato, il quadro normativo e i criteri programmatori vigenti.

Come è indicizzato