Cassazione Civile, Sentenza n. 775/2025 del 12/01/2025

Esito

La controversia

Impugnazione dell'avviso di accertamento TOSAP per le annualità 2018-2019-2020 relativo all'occupazione permanente di soprassuolo e sottosuolo comunale tramite condotte per adduzione d'acqua alle centrali idroelettriche. Il ricorso articolava sei motivi: carenza di motivazione dell'atto impositivo; errata ripartizione dell'onere della prova; contestazione della natura demaniale dei beni gravati da usi civici (con conseguente esclusione dal patrimonio indisponibile comunale); mancata applicazione del regime agevolato per impianti strumentali all'erogazione di pubblico servizio (in particolare la disciplina di cui all'art. 63, comma 2, lett. f), d.lgs. n. 446/1997, e artt. 46-47 d.lgs. n. 507/1993); applicazione delle sanzioni per omessa denuncia; e/o inesistenza di una situazione di incertezza normativa che giustificasse l'esenzione dalle sanzioni.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto soltanto il quarto motivo: ha affermato il principio secondo cui la società produttrice di energia elettrica (Enel Produzione) svolge un'attività strumentale all'erogazione di un pubblico servizio e, pertanto, alle occupazioni permanenti del sottosuolo e soprassuolo funzionali alla filiera elettrica si applica il criterio agevolato previsto dall'art. 63, comma 2, lett. f), d.lgs. n. 446/1997 (estensione del regime agevolato alla t.o.s.a.p.). Per i restanti motivi il ricorso è stato respinto: la motivazione dell'avviso è stata ritenuta adeguata; la valutazione sull'onere della prova e sulle contestazioni di merito non è censurabile in Cassazione; i terreni gravati da usi civici sono stati riconosciuti, in linea con giurisprudenza consolidata e con la legge n.168/2017, soggetti a regime di indisponibilità analogo a quello demaniale (presunzione di demanialità, onere della prova della sdemanializzazione a carico del privato); la commissione ha legittimamente irrogato sanzioni per omessa denuncia e ha correttamente escluso l'applicabilità dell'art.10, comma 3, legge n. 212/2000 per mancanza di oggettiva incertezza normativa. Conseguenza pratica: annullamento parziale dell'impugnata sentenza di merito nella parte relativa alla qualificazione e al criterio di determinazione della tassa (con rinvio al giudice di merito per il ricalcolo e il riesame delle somme dovute in applicazione del principio di diritto enunciato), mentre le rimanenti statuizioni resistono.

Norme richiamate

• art. 7 legge n. 212 del 2000

  Regola l'obbligo motivazionale e la possibilità di integrazione probatoria in giudizio: la Corte distingue tra funzione motivazionale dell'avviso (che deve porre il contribuente in grado di conoscere an e quantum) e la prova concreta della pretesa, che può essere fornita in giudizio salvo diverse modifiche normative.

• art. 1, comma 162, legge n. 296 del 2006

  Richiamato nel motivo di nullità della motivazione; la Corte ritiene la contestazione sostanzialmente valutazione di fatto non censurabile in Cassazione.

• art. 2697 c.c.

  Regola la ripartizione dell'onere della prova. La Corte ha ritenuto che i giudici di merito non abbiano violato la regola, avendo valorizzato il comportamento processuale e le contestazioni asseritamente meramente assertive.

• art. 7, comma 5-bis, d.lgs. n. 546 del 1992

  Riferimento alla disciplina processuale civile/tributaria sull'onere della prova; la Corte non ha ritenuto che l'applicazione sia stata ribaltata in modo illegittimo.

• art. 38 d.lgs. n. 507 del 1993

  Stabilisce che la TOSAP assoggetta alle occupazioni effettuate sui beni del demanio o del patrimonio indisponibile. La Corte l'ha ritenuto applicabile una volta accertata (o presunta) la demanialità dei terreni gravati da usi civici.

• artt. 46-47 d.lgs. n. 507 del 1993

  Disciplina originaria della tassazione per occupazioni di sottosuolo e soprassuolo per reti di pubblici servizi; la Corte ha spiegato che parte della disciplina è stata sovraordinata/affidata alle modifiche successive (art. 63 d.lgs. 446/1997) per talune tipologie di occupazione.

• art. 63, comma 2, lett. f), d.lgs. n. 446 del 1997

  Disposizione chiave: norma che prevede una misura particolare del canone per occupazioni permanenti effettuate da aziende esercenti pubblici servizi e da attività strumentali; la Corte ha esteso il criterio agevolato anche alle società produttrici di energia, ritenendole svolgenti attività strumentali alla rete.

• art. 50 d.lgs. n. 507 del 1993

  Prevede l'obbligo di denuncia delle occupazioni; la Corte ha confermato che l'omessa denuncia comporta responsabilità del soggetto che materialmente occupa, anche se subentrato nella titolarità, essendo l'obbligo residuo in capo al nuovo concessionario.

• art. 5 d.lgs. n. 472 del 1997

  Norma sulle sanzioni amministrative tributarie: la prova dell'assenza di colpa grava sul contribuente; la Corte ha ritenuto corretta l'applicazione delle sanzioni per omessa denuncia.

• art. 6 d.lgs. n. 472 del 1997

  Regola l'ignoranza del diritto e l'incertezza normativa; la Corte ha ritenuto che non sussistessero gli indici di incertezza normativa tali da escludere la responsabilità sanzionatoria.

• legge n. 1766 del 1927 (art. 11 e art. 12)

  art. 11: i terreni assegnati ai Comuni o alle frazioni ... saranno distinti in due categorie: a) terreni convenientemente utilizzabili come bosco o come pascolo permanente; b) terreni convenientemente utilizzabili per la coltura agraria. art. 12: per i terreni di cui alla lettera a) si osserveranno le norme stabilite nel capo 2° del titolo 4° del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3267. I Comuni e le associazioni non potranno, senza l'autorizzazione del Ministero dell'economia nazionale, alienarli o mutarne la destinazione.

  Fondamento storico-normativo degli usi civici; la Corte richiama la disciplina originaria per spiegare l'indisponibilità e i limiti di alienazione dei terreni gravati da usi civici.

• legge n. 168 del 2017 (art. 3, comma 3, lett. d)

  Il regime giuridico dei beni di cui al comma 1 resta quello dell'inalienabilità, dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e della perpetua destinazione agro-silvo-pastorale.

  Conferma la connotazione di intangibilità e il regime di tutela degli usi civici; la Corte l'ha usata per argomentare la presunzione di demanialità dei beni gravati da usi civici.

• artt. 823, 824, 826 c.c.

  Norme sul possesso e sugli usi civici/dominii collettivi richiamate nel contesto della discussione sulla natura giuridica degli usi civici e della distinzione tra demanio e allodio.

• art. 1, commi 3 e 4, legge n. 10 del 1991 e d.lgs. n. 387 del 2003

  Richiamate nel corso dell'analisi sulle attività energetiche e sulla qualificazione della produzione di energia tra le attività attinenti al servizio di interesse generale; la Corte ha sottolineato la rilevanza oggettiva della prestazione piuttosto che la natura soggettiva dell'operatore.

• art. 49 d.lgs. n. 507 del 1993

  Prevede esenzioni per soggetti pubblici; richiamato per spiegare che, se l'occupante fosse stato pubblico, sarebbe esente, ma ciò non vale per soggetti privati che svolgono attività strumentali.

• disposizioni europee (direttiva 2009/72/CE e direttiva 2012/27/UE)

  Utilizzate per supportare l'interpretazione secondo cui la filiera elettrica è un sistema integrato e la produzione può essere considerata funzionale alla erogazione del servizio di interesse generale, con implicazioni sull'ambito soggettivo/oggettivo del regime agevolato.

Massime di principio

• La motivazione di un avviso di accertamento tributario è conforme se consente al contribuente di conoscere gli elementi essenziali (an e quantum); la prova dettagliata della pretesa può essere fornita in giudizio salvo diversa previsione normativa.
• I terreni gravati da usi civici sono presunti soggetti a un regime di indisponibilità assimilabile alla demanialità; chi eccepisce la natura allodiale deve provare la sdemanializzazione con atti univoci e concludenti.
• L'onere probatorio grava sul soggetto che afferma fatti esonerativi: il contribuente deve provare la sdemanializzazione o l'assenza del presupposto impositivo; il comportamento processuale può essere valorizzato ai fini probatori (art.116 c.p.c.).
• Le società produttrici di energia possono essere qualificate come esercenti attività strumentali alla fornitura di un pubblico servizio e quindi beneficiare del criterio agevolato di determinazione della TOSAP/COSAP previsto dall'art.63, comma 2, lett. f), d.lgs. n.446/1997, quando l'occupazione sia funzionale alla filiera di rete (produzione, trasmissione, dispacciamento, distribuzione).
• La natura 'agevolativa' del criterio non esclude che esso costituisca il criterio ordinario per determinate occupazioni; la qualificazione va fatta sul piano oggettivo dell'attività e non sulla veste giuridica o sulla ricerca del profitto da parte del soggetto occupante.
• L'omessa denuncia di occupazione permanente comporta responsabilità e può essere sanzionata; l'onere di dimostrare l'assenza di colpa per evitare la sanzione è del contribuente, salvo sussistenza di oggettiva incertezza normativa.
• L'eccezione di incertezza normativa che esenta dalle sanzioni richiede indici oggettivi (prassi contraddittorie, orientamenti giurisprudenziali contrastanti, circolari ambigue, ecc.): la mera divergenza interpretativa non è sufficiente.