Cassazione Civile, Ordinanza n. 04700/2023 del 15/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo emesso in favore di un medico convenzionato con il servizio sanitario, relativo al pagamento di differenze retributive per indennità di rischio e di reperibilità previste dall'Accordo Integrativo Regionale per il periodo giugno 2010-aprile 2015. L'azienda sanitaria aveva proposto opposizione, respinta in primo grado e poi in appello. In cassazione l'azienda deduceva, con sei motivi, in sintesi: che le norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e i piani di rientro imponevano la riduzione dei compensi; che tali atti avevano natura autoritativa e rendevano superfluo un nuovo accordo sindacale; che il medico avrebbe accettato per facta concludentia il nuovo regime economico continuando a prestare attività per anni; che i compensi riguardavano prestazioni facoltative e dunque non dovute; che alcune clausole dell'AIR sarebbero state nulle per contrasto con la contrattazione nazionale e con l'art. 40 d.lgs. 165/2001; e che gli atti amministrativi con cui l'azienda aveva ridotto i compensi non potevano essere disapplicati dal giudice ordinario.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto ammissibili le censure, ma infondate nel merito, richiamando un consolidato orientamento già espresso in controversie sovrapponibili: il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale e i pediatri è regolato, per gli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi anche i rapporti individuali; le esigenze di contenimento della spesa e i piani di rientro non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi pattuiti; la concertazione richiesta dagli atti regionali non equivale a un potere di modifica unilaterale; il comportamento di fatto delle parti non può derogare a un assetto economico fissato dalla contrattazione collettiva; la questione di nullità delle clausole dell'AIR era inammissibile perché proposta per la prima volta in cassazione e non dedotta nei gradi di merito; inoltre l'atto con cui la ASL aveva ridotto i compensi non aveva natura autoritativa, ma privatistica. La ricorrente è stata condannata alle spese e al raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  norma processuale utilizzata per denunciare violazioni di legge nei vari motivi di ricorso; la Corte non entra nel merito della rubrica ma valuta la fondatezza delle censure.

• art. 366 c.p.c.

  il ricorso è ammissibile se contiene gli elementi indispensabili a comprendere e valutare le censure; non è richiesta una struttura rigida o un particolare ordine espositivo.

• artt. 99 e 112 c.p.c.

  la nullità contrattuale può essere rilevata anche d'ufficio, ma solo se la questione sia stata introdotta nel giudizio di merito; non può essere proposta per la prima volta in cassazione.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  la Corte richiama precedenti conformi e si riporta alle loro motivazioni per decidere la controversia.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  sussistono le condizioni processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• art. 6, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311/2004

  richiamata dalla ricorrente per sostenere l'obbligo di contenimento della spesa sanitaria; la Corte ne esclude l'effetto di legittimare riduzioni unilaterali dei compensi convenzionali.

• art. 6, intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  richiamata per il coordinamento con i piani di rientro e il contenimento della spesa.

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266/2005

  richiamata a sostegno delle misure di risanamento finanziario del sistema sanitario.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296/2006

  richiamata a sostegno delle misure di contenimento della spesa sanitaria e dei piani di rientro.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  richiamato nei primi motivi in relazione all'interpretazione e al coordinamento tra fonti.

• artt. 1339, 1374, 1418, 1419 c.c.

  invocati per sostenere l'inserzione automatica di norme imperative e la nullità delle clausole in contrasto; la Corte esclude che tali norme consentano alla ASL di modificare unilateralmente il compenso convenzionale nel caso concreto.

• art. 1326 c.c.

  invocato per sostenere la conclusione del nuovo accordo per facta concludentia; la Corte nega rilievo a tale comportamento perché il contenuto economico era vincolato dalla contrattazione collettiva.

• artt. 12 e 13 A.I.R. Regione Abruzzo 9 agosto 2006

  prevedono indennità di rischio e reperibilità; la Corte afferma il diritto del medico ai compensi pattuiti e considera tardiva la questione di nullità della relativa clausola.

• art. 7 A.C.N. medici di medicina generale 27 maggio 2009

  richiamato dalla ricorrente per contestare la disciplina economica applicata; la Corte ribadisce la prevalenza del sistema di contrattazione collettiva.

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  invocati per sostenere la nullità delle clausole integrative incompatibili con la programmazione economica; la Corte precisa che la nullità rilevante è quella genetica e che l'intervento unilaterale è solo eccezionale e nei limiti previsti dalla legge.

• art. 48 L. n. 833/1978

  richiamato come base del principio di uniformità e parità di trattamento nel rapporto convenzionale con i medici.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  richiamato per affermare che il rapporto convenzionale è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi.

• art. 2, commi 71 e 72, L. n. 191/2009

  la riduzione della spesa deve essere perseguita mediante ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa, non tramite interventi unilaterali sui compensi.

• art. 5, allegato E, L. n. 2248/1865

  non applicabile agli atti della ASL che riducevano i compensi, perché non espressione di potestà autoritativa ma di un rapporto privatistico.

• art. 4, allegato E, L. n. 2248/1865

  richiamato insieme all'art. 5 per escludere il potere di disapplicazione rispetto agli atti non autoritativi.

• art. 52 L. n. 289/2002

  richiamato quale norma di rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001.

• art. 1, comma 178, L. n. 311/2004

  ribadisce che il rapporto tra SSN e medici di medicina generale è disciplinato da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• art. 40, comma 4, d.lgs. n. 165/2001

  le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi e assicurarne l'osservanza.

• art. 40, comma 3, d.lgs. n. 165/2001

  la nullità rilevante è quella di clausole integrative in contrasto con i vincoli del contratto nazionale o con gli strumenti di programmazione; la Corte la qualifica come nullità genetica.

• art. 40, comma 3 quinquies, d.lgs. n. 165/2001

  richiamato per ribadire la disciplina della nullità delle clausole della contrattazione integrativa.

• art. 40, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. n. 165/2001

  l'intervento unilaterale del datore pubblico è eccezionale, temporaneo e subordinato al mancato accordo nella sessione negoziale.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra servizio sanitario e medico, la disciplina economica è rimessa agli accordi collettivi nazionali e integrativi: il contratto individuale deve conformarsi a tali fonti e non può essere unilateralmente modificato dalla singola azienda sanitaria.
• Le esigenze di contenimento della spesa pubblica e i piani di rientro non legittimano, di regola, la riduzione unilaterale dei compensi pattuiti; la riduzione deve essere perseguita nelle sedi e con le procedure di negoziazione collettiva previste dall'ordinamento.
• La concertazione con le organizzazioni sindacali non equivale automaticamente a un accordo modificativo della contrattazione integrativa, ma solo a un passaggio procedimentale che non consente, da solo, l'alterazione in peius del trattamento economico.
• Nel rapporto convenzionale, il comportamento concludente delle parti non può derogare a un assetto economico fissato dalla contrattazione collettiva, quando l'autonomia individuale non abbia spazio per modificare il contenuto delle obbligazioni.
• La nullità di clausole contrattuali o integrative, anche se rilevabile d'ufficio, deve essere comunque dedotta o emergere nel giudizio di merito: la questione proposta per la prima volta in cassazione è inammissibile.
• Gli atti con cui la pubblica amministrazione, nell'ambito di un rapporto convenzionale privatistico, tenta di ridurre unilateralmente il compenso non hanno natura autoritativa e non sono equiparabili a provvedimenti amministrativi in senso proprio.

Come è indicizzato