Cassazione Civile, Sentenza n. 16517/2020 del 31/07/2020

Esito

La controversia

Impugnazione dell'irrogazione di una sanzione pecuniaria (€116.500) disposta dal Direttorio della Banca d'Italia a carico dell'ex componente del CdA di Banca MPS per presunte omissioni informative e errori contabili connessi all'operazione di aumento di capitale "Fresh": mancata segnalazione di due lettere di indemnity e di canoni di usufrutto corrisposti a W Morgan Security Ltd, errata rappresentazione nelle segnalazioni di vigilanza, mancata contabilizzazione corretta dei corrispettivi pagati a JP Morgan e conseguente alterazione del patrimonio di vigilanza e del requisito minimo consolidato; censurate inoltre varie violazioni procedurali e costituzionali relative al rito dell'opposizione e alla retroattività delle nuove disposizioni sanzionatorie.

La decisione

Il ricorso è stato respinto dalla Corte di cassazione. La decisione di merito (Corte d'appello di Roma) che aveva confermato la legittimità del provvedimento sanzionatorio è stata ritenuta corretta. La Corte ha ritenuto infondati i profili di illegittimità costituzionale e comunitaria dedotti, ha qualificato le sanzioni amministrative come non penali, ha confermato la liceità del procedimento e delle valutazioni di merito relative alla responsabilità della ricorrente (anche in assenza di deleghe operative) e ha escluso l'applicabilità retroattiva delle nuove disposizioni sanzionatorie introdotte dal D.Lgs. 72/2015 in assenza delle misure attuative richieste.

Norme richiamate

• Art. 145 D.Lgs. 385/1993 (TUB)

  La modifica procedurale operata dal D.Lgs. 72/2015 (passaggio alla udienza pubblica e discussione orale) rientra nei limiti della delega legislativa e non è costituzionalmente censurabile; il giudizio di opposizione è idoneo a garantire le tutele difensive richieste dall'art. 6 CEDU.

• D.Lgs. 72/2015

  Ha riformato il regime sanzionatorio e la procedura TUB; le disposizioni di modifica del rito sono legittime e le nuove misure sostanziali non si applicano retroattivamente prima dell'adozione delle disposizioni attuative dalla Banca d'Italia.

• Legge 154/2014 (legge-delega)

  Ha conferito al Governo i poteri di revisione organica della disciplina sanzionatoria in attuazione della direttiva 2013/36/UE; le scelte regolamentari operate in attuazione rientrano nello spazio discrezionale consentito.

• Art. 10 L. 241/1990

  Non è applicabile nel contesto dei procedimenti amministrativi svolti dalla Banca d'Italia nei confronti degli istituti di credito nella parte prospettata; la violazione dedotta non è stata provata.

• Art. 53 TUB

  Attribuisce alla Banca d'Italia poteri regolamentari tecnici in materia di vigilanza informativa; non configura una delega in bianco e legittima l'emanazione di istruzioni dettagliate che impongono obblighi informativi alle banche e ai loro amministratori.

• Artt. 51 e 61 TUB

  Imporrebbero obblighi informativi inderogabili alle banche; la mancata comunicazione delle operazioni rilevanti è stata ritenuta pregiudizievole e rilevante ai fini sanzionatori.

• Art. 2380-bis c.c.

  Sancisce la competenza e le responsabilità del CdA; utile per affermare che i singoli consiglieri concorrono alle responsabilità di gestione e controllo anche se privi di deleghe operative.

• Art. 2381 c.c.

  Impone il dovere degli amministratori di agire "in modo informato" e consente loro di chiedere informazioni agli organi delegati; giustifica l'obbligo dei consiglieri non esecutivi di attivarsi in presenza di segnali di allarme.

• Art. 2392 c.c.

  Prevede la responsabilità solidale degli amministratori ove, essendo a conoscenza di fatti pregiudizievoli, non abbiano fatto quanto possibile per impedirli; applicata per affermare responsabilità degli amministratori non esecutivi in presenza di omissioni.

• Art. 3 L. 689/1981

  Stabilisce principi relativi alla prova negli illeciti amministrativi; la Corte conferma che non vi è inversione di onere probatorio: l'amministrazione deve provare la condotta, l'incolpato può dimostrare l'inesigibilità della condotta richiesta.

• Art. 6 CEDU

  Il rito di opposizione, come disciplinato e interpretato, offre garanzie compatibili con l'art. 6 CEDU; non è richiesto che tutte le garanzie processuali penali siano anticipate nella fase amministrativa se esistono rimedi giurisdizionali effettivi.

• Art. 48 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  La richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE è stata ritenuta infondata: la Corte nazionale ha ritenuto che non sussista l'obbligo di estendere proceduralmente garanzie penali a sanzioni amministrative qualificate come non penali.

• Art. 2 D.Lgs. 72/2015 (comma terzo)

  La disciplina transitoria esclude l'applicazione delle nuove disposizioni alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore delle disposizioni attuative adottate dalla Banca d'Italia; perciò non opera la retroattività del nuovo regime sanzionatorio.

• Regolamento (citato come) 2988/98/CE

  Il Collegio ha ritenuto inapplicabile il regolamento richiamato al caso concreto trattandosi di disciplina comunitaria concernente le irregolarità che ledono il bilancio dell'UE; quindi nessun vincolo utile a disapplicare la norma nazionale transitoria è emerso.

Massime di principio

• I membri non esecutivi del consiglio di amministrazione possono essere ritenuti responsabili anche in assenza di deleghe operative se non hanno agito "in modo informato" e non hanno preso misure idonee ad individuare e contenere segnali di rischio.
• Le sanzioni amministrative previste dal TUB, sebbene deterrenti, non sono automaticamente qualificate come "penali" ai fini dell'art. 6 CEDU; ciò incide sulle garanzie processuali applicabili nella fase amministrativa.
• Il giudice dell'opposizione ha discrezionalità nel valutare rilevanza e ammissibilità delle prove: non esiste un obbligo assoluto di ammettere ogni mezzo istruttorio richiesto dalle parti se ritenuto irrilevante o meramente esplorativo.
• Le modifiche sanzionatorie introdotte da decreti legislativi possono operare in via transitoria solo dopo l'adozione delle misure attuative richieste; senza tali misure le nuove disposizioni sostanziali non si applicano retroattivamente.
• La Banca d'Italia ha poteri regolamentari dettagliati in materia di vigilanza informativa e la mancata comunicazione di elementi rilevanti in materia di capitale/patrimonio di vigilanza può integrare illecito sanzionabile anche se le omissioni riguardano atti intermedi tra società del gruppo o terzi.
• Chi contesta una sanzione amministrativa deve documentare con precisione i profili procedurali o di merito che pregiudicano il diritto di difesa: obiezioni generiche sulla mancanza di contraddittorio o accesso agli atti sono difficilmente decisive se esiste un efficace sindacato giurisdizionale.