Sentenza n. 2571/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, operanti nel mercato dell'installazione e del noleggio di apparecchi Awp, hanno impugnato il decreto direttoriale con cui l'Agenzia ha censito gli apparecchi Awp e Vlt riferibili ai concessionari e ha ripartito tra questi, in proporzione al numero degli apparecchi, il prelievo straordinario di 500 milioni di euro previsto dall'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014. Hanno inoltre impugnato le note del concessionario che avevano ribaltato sui gestori la quota del prelievo mediante addebito per apparecchio e modifica unilaterale dei contratti. Quanto al decreto, sono stati dedotti carenza ed eccesso di potere, perché l'Agenzia avrebbe oltrepassato la delega legislativa individuando presupposti applicativi non previsti dalla legge; illogicità, per non avere considerato la possibile dismissione o inattività degli apparecchi Awp; irragionevolezza e violazione degli artt. 3 e 53 Cost., per l'equiparazione tra apparecchi Awp e Vlt nonostante la diversa redditività; violazione della legge per non avere disciplinato il riparto interno alla filiera. Sono state inoltre sollevate questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 per violazione degli artt. 23, 3, 53, 41 e 42 Cost., concernenti la riserva di legge, la capacità contributiva, l'uguaglianza, la libertà di iniziativa economica e la proprietà. In una memoria successiva è stata prospettata anche la violazione degli artt. 3 e 53 Cost. in relazione all'applicazione del prelievo per apparecchio senza considerare la specifica redditività.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di ulteriore sospensione del giudizio, ritenendo ormai pubblicate le sentenze del Consiglio di Stato su controversie analoghe e prevalente l'esigenza di definire un contenzioso risalente, anche in ossequio alla ragionevole durata del processo. Ha respinto anche la richiesta di CTU sull'impatto del prelievo sui bilanci della società, perché tale profilo non era stato dedotto con uno specifico motivo di ricorso né supportato da un principio di prova e la consulenza non può supplire alle carenze assertive e probatorie della parte. Quanto alle note del concessionario, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: il rapporto interno tra concessionario e gestore è di natura privatistica e contrattuale, estraneo all'esercizio del potere amministrativo e alla giurisdizione esclusiva prevista dall'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.; la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto al decreto dell'Agenzia, il ricorso è stato respinto. Il decreto si è mantenuto nei limiti della legge, limitandosi a censire gli apparecchi Awp e Vlt, ripartire i 500 milioni tra i concessionari in proporzione al numero degli apparecchi e stabilire le modalità di versamento. La legge non attribuiva all'Agenzia il potere di differenziare il carico tra Awp e Vlt né di disciplinare il successivo riparto interno alla filiera, regolato direttamente dalla legge. Le questioni costituzionali sono state ritenute manifestamente infondate. La disciplina individua sufficientemente il presupposto, l'ammontare complessivo e i criteri di riparto; la diversa redditività degli apparecchi non rende irragionevole il criterio legislativo, trattandosi di prelievo indiretto straordinario riferito all'immissione in commercio e all'astratta idoneità operativa degli apparecchi. La novella del 2015 ha inoltre limitato il prelievo all'annualità 2015 e ne ha previsto il riparto interno proporzionale ai compensi risultanti dagli accordi contrattuali già vigenti. È stata esclusa anche la violazione dell'art. 42 Cost., non essendo stato dimostrato uno svuotamento sostanziale del diritto di proprietà, e quella dell'art. 41 Cost., per mancata dimostrazione dell'incidenza concretamente insostenibile del prelievo sull'attività economica. La questione costituzionale formulata per la prima volta in memoria non notificata è stata comunque ritenuta inammissibile. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che ... operano nella gestione e raccolta del gioco ...

  La norma individua il prelievo complessivo di 500 milioni, impone il riparto tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno e attribuisce all'Agenzia il compito di effettuare la ricognizione numerica e stabilire le modalità di versamento, senza autorizzarla a differenziare il carico tra Awp e Vlt o a disciplinare il riparto interno alla filiera.

• art. 1, commi 920-921, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015

  La disciplina ha abrogato il prelievo per gli anni successivi al 2015 e ha interpretato retroattivamente il comma 649 nel senso che l'onere interno alla filiera grava proporzionalmente sulla quota di compenso spettante a ciascun operatore secondo gli accordi contrattuali già vigenti per il 2015, senza necessità di rinegoziazione.

• art. 133, comma 1, lettera c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa non si estende alle controversie meramente privatistiche tra concessionario e gestore relative all'addebito interno del prelievo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda devoluta al giudice ordinario può essere riassunta davanti a tale giudice nei termini previsti dalla norma sul difetto di giurisdizione.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del processo per pregiudizialità è rimessa alla valutazione del giudice e può essere negata quando siano intervenute le decisioni pregiudicanti e prevalga l'esigenza di definire il giudizio.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Consente l'applicazione al processo amministrativo della disciplina della sospensione prevista dal codice di procedura civile.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina la prosecuzione del giudizio sospeso mediante richiesta di fissazione dell'udienza nel termine previsto.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Impone il previo rilievo alle parti delle questioni rilevate d'ufficio che il giudice intende porre a fondamento della decisione.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge definisce presupposto, ammontare complessivo e criteri di riparto del prelievo.

• art. 3 Cost.

  Il criterio legislativo di riparto per numero di apparecchi non è irragionevole o discriminatorio, anche considerando la diversa redditività potenziale di Awp e Vlt.

• art. 53 Cost.

  La capacità contributiva può essere desunta, per un prelievo indiretto straordinario, dall'immissione in commercio e dall'astratta idoneità operativa e reddituale dell'apparecchio.

• art. 41 Cost.

  La deduzione di lesione della libertà di iniziativa economica richiede la dimostrazione concreta dell'incidenza seriamente limitativa o insostenibile del prelievo sull'attività.

• art. 42 Cost.

  Un prelievo non è sostanzialmente espropriativo se non comporta l'annientamento o un'incidenza eccessiva e intollerabile sulle facoltà economiche del proprietario.

• art. 111 Cost.

  Il principio della ragionevole durata del processo concorre al bilanciamento che può indurre il giudice a non reiterare una sospensione facoltativa e a definire la controversia.

Massime di principio

• Quando una legge stabilisce direttamente presupposto, ammontare complessivo e criterio di riparto di un prelievo patrimoniale, l'amministrazione incaricata della ricognizione e della riscossione non può introdurre autonomamente ulteriori criteri sostanziali di imposizione né differenziare il carico tra categorie di beni se la legge le considera unitariamente.
• La controversia relativa al ribaltamento, da parte di un concessionario, della quota di un prelievo sui gestori della filiera, quando riguarda esclusivamente il rapporto interno disciplinato da accordi privatistici, appartiene alla giurisdizione ordinaria e non a quella amministrativa, anche se il prelievo deriva da un atto dell'amministrazione concedente.
• La sopravvenuta disciplina legislativa interpretativa del riparto interno di un prelievo deve essere applicata al rapporto controverso quando stabilisce retroattivamente che l'onere grava sui singoli operatori in proporzione ai compensi contrattuali spettanti secondo gli accordi già vigenti per l'annualità interessata.
• La diversa redditività economica di beni o apparecchi non rende di per sé irragionevole un prelievo indiretto straordinario parametrato alla loro immissione in commercio e all'astratta idoneità operativa, rientrando nella discrezionalità legislativa la scelta del presupposto e del quantum nel rispetto dei limiti costituzionali ed eurounitari.
• La consulenza tecnica d'ufficio non può essere utilizzata per supplire alla mancata deduzione, nel ricorso, di uno specifico motivo concernente l'insostenibilità economica della misura né alla mancanza di un principio di prova sul fatto controverso.
• La deduzione di una violazione della libertà di iniziativa economica per effetto di un prelievo richiede la dimostrazione concreta che l'onere determini una limitazione seria e non meramente astratta dell'attività; analogamente, la natura sostanzialmente espropriativa richiede lo svuotamento o l'incidenza intollerabile sulle facoltà essenziali del diritto di proprietà.

Come è indicizzato