Corte di giustizia, Sentenza C-5/16

Decisione (UE) 2015/1814 e riserva stabilizzatrice del mercato nell’ETS

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica di Polonia avverso la decisione (UE) 2015/1814, con cui è stata istituita la riserva stabilizzatrice del mercato (RSM) nel sistema dell’Unione per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra, con modifica della direttiva 2003/87/CE. La controversia tocca profili centrali di diritto dell’ambiente, politica climatica e delimitazione delle basi giuridiche nel TFUE.

Fatti e procedimento

La direttiva 2003/87 ha istituito l’ETS, cioè il sistema europeo di scambio di quote di emissione, adottato sulla base dell’articolo 192, paragrafo 1, TFUE. In seguito alla constatazione di un’eccedenza strutturale di quote e di un disallineamento tra domanda e offerta, la Commissione ha presentato una proposta nel 2014, accompagnata da una valutazione d’impatto. Il Parlamento e il Consiglio hanno quindi adottato la decisione impugnata il 6 ottobre 2015.

La Repubblica di Polonia ha chiesto l’annullamento dell’atto, sostenendo in sostanza che:

• la base giuridica corretta sarebbe stata l’articolo 192, paragrafo 2, primo comma, lettera c), TFUE;
• il Consiglio europeo avrebbe di fatto vincolato il legislatore sulla data di applicazione della RSM;
• la decisione avrebbe violato certezza del diritto, legittimo affidamento e proporzionalità;
• la valutazione degli effetti sarebbe stata insufficiente.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama innanzitutto la direttiva 2003/87/CE, come modificata dalla direttiva 2009/29/CE, che disciplina l’ETS e i meccanismi di riduzione delle emissioni. Vengono in rilievo, in particolare:

• l’articolo 1 della direttiva 2003/87, sull’oggetto del sistema;
• l’articolo 9, sull’abbattimento lineare del quantitativo di quote;
• l’articolo 29, sul cattivo funzionamento del mercato del carbonio;
• i considerando 5 e 22 della direttiva 2003/87;
• i considerando 3-5 della direttiva 2009/29.

Sono inoltre richiamati il regolamento (UE) n. 176/2014, che aveva disposto una riduzione temporanea del volume d’asta di quote, e le conclusioni del Consiglio europeo del 23-24 ottobre 2014, che annunciavano un ETS riformato con uno strumento di stabilizzazione del mercato.

Questioni giuridiche sottoposte alla Corte

La Corte è stata chiamata a valutare se:

• la decisione 2015/1814 fosse un atto ambientale adottabile con procedura legislativa ordinaria ai sensi dell’articolo 192, paragrafo 1, TFUE, oppure una misura che incide sensibilmente sul mix energetico nazionale e richiede l’unanimità ex articolo 192, paragrafo 2, primo comma, lettera c), TFUE;
• il Consiglio europeo avesse invaso le prerogative legislative del Parlamento e del Consiglio o violato il principio di leale cooperazione;
• la decisione fosse incompatibile con la certezza del diritto e il legittimo affidamento degli operatori;
• la misura fosse sproporzionata e basata su una valutazione d’impatto inadeguata.

Ragionamento della Corte sulla base giuridica

La Corte ricorda che la scelta della base giuridica deve fondarsi su elementi oggettivi, come scopo e contenuto dell’atto. Pur trattandosi di una disposizione di deroga, l’articolo 192, paragrafo 2, primo comma, lettera c), TFUE va interpretato restrittivamente.

Secondo la Corte, tale disposizione può fondare un atto solo se dal suo scopo e dal suo contenuto risulta che il risultato principale perseguito è quello di incidere sensibilmente sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale del suo approvvigionamento energetico. Non è invece sufficiente una mera incidenza indiretta o eventuale.

Applicando questo criterio, la Corte osserva che la RSM è stata concepita per correggere uno squilibrio strutturale dell’ETS, aumentare la resilienza del sistema e stabilizzarne il funzionamento, non per imporre una determinata scelta energetica agli Stati membri. L’eventuale impatto sul prezzo delle quote e, indirettamente, sul mix energetico nazionale è solo una conseguenza riflessa e non il risultato principale dell’atto. Ne deriva la correttezza dell’articolo 192, paragrafo 1, TFUE come base giuridica.

Rapporto con il Consiglio europeo e principio di leale cooperazione

La Polonia sosteneva che il Consiglio europeo, nelle conclusioni del 2014, avesse fissato il 2021 come data di entrata in vigore della RSM. La Corte respinge tale lettura: il riferimento al 2021 riguarda la modifica del fattore lineare di riduzione del tetto delle emissioni, non l’entrata in funzione della RSM.

La Corte rileva inoltre che il Consiglio europeo non può esercitare funzioni legislative e che il contenuto di un atto legislativo compete al Parlamento e al Consiglio. Una lettura delle conclusioni del Consiglio europeo come vincolanti sulla data di applicazione della RSM altererebbe l’equilibrio istituzionale e il principio di attribuzione. Anche il motivo fondato sulla leale cooperazione viene respinto, poiché tale principio non può modificare le competenze attribuite dai Trattati né privilegiare la volontà politica del Consiglio europeo rispetto all’esercizio del potere legislativo.

Certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento

La Corte esamina congiuntamente i profili relativi alla certezza del diritto e al legittimo affidamento. Rileva che la decisione impugnata:

• è chiara e precisa quanto alla costituzione della RSM nel 2018 e alla sua operatività dal 1° gennaio 2019;
• stabilisce regole dettagliate sull’integrazione e lo svincolo delle quote;
• prevede un regime obiettivo e trasparente;
• lascia un periodo transitorio sufficiente per l’adattamento degli operatori.

Quanto al legittimo affidamento, la Corte osserva che non vi erano assicurazioni precise, incondizionate e concordanti tali da garantire l’immutabilità del sistema ETS. Al contrario, la direttiva 2003/87, la sua modifica del 2009, l’articolo 29 e il regolamento 176/2014 mostrano che il sistema era suscettibile di adattamenti. Anche la proposta della Commissione del 2014 non poteva generare affidamento, perché atto preparatorio e quindi per sua natura modificabile nel corso del procedimento legislativo. Un operatore prudente e accorto non poteva attendersi che il quadro normativo rimanesse invariato fino al 2020.

Proporzionalità e valutazione d’impatto

La Corte ricorda che, in un settore tecnico e complesso come la politica climatica, il legislatore dell’Unione dispone di un ampio margine discrezionale; il sindacato del giudice si limita a verificare l’assenza di errore manifesto, sviamento di potere o manifesta sproporzione.

La valutazione d’impatto della Commissione e gli elementi emersi nel corso del procedimento legislativo vengono considerati sufficienti. La Commissione aveva esaminato diverse opzioni, vari scenari sulla data di entrata in funzione della RSM e diversi effetti economici, sociali e ambientali, compresi prezzo delle quote, competitività, mercato del lavoro e impatto sull’ambiente. Il fatto che la valutazione d’impatto non vincoli Parlamento e Consiglio non impedisce che questi abbiano a disposizione una base fattuale adeguata.

Sul merito della proporzionalità, la Corte ritiene che la RSM sia idonea e necessaria per ridurre lo squilibrio strutturale dell’ETS e migliorare il segnale di prezzo del carbonio. Il meccanismo non va oltre quanto necessario, perché non cancella definitivamente le quote ma le trattiene temporaneamente e prevede anche meccanismi di svincolo in caso di scarsità. La ricorrente non ha dimostrato che gli svantaggi siano manifestamente sproporzionati rispetto ai benefici attesi.

Esito della causa

La Corte respinge integralmente il ricorso della Repubblica di Polonia. Quest’ultima è condannata alle spese del Parlamento e del Consiglio; gli intervenienti sopportano le proprie spese.

Principi affermati

• La base giuridica di un atto dell’Unione va scelta in base a scopo e contenuto dell’atto stesso.
• L’articolo 192, paragrafo 2, primo comma, lettera c), TFUE, quale disposizione derogatoria, va interpretato restrittivamente.
• Una misura ambientale che corregge il funzionamento di un mercato delle quote di emissione non richiede l’unanimità solo perché ha effetti indiretti sul mix energetico nazionale.
• Le conclusioni del Consiglio europeo non possono vincolare il contenuto di un atto legislativo né alterare le competenze del Parlamento e del Consiglio.
• In un settore tecnico complesso, il legislatore dell’Unione dispone di un ampio margine discrezionale, sindacabile solo in caso di errore manifesto o manifesta sproporzione.