Tribunale, Sentenza T-325/16

Annullamento parziale della decisione di accertamento in materia di prezzi predatori nel trasporto ferroviario

Il Tribunale, con sentenza del 20 giugno 2018 nella causa T-325/16, ha esaminato un ricorso di annullamento proposto dalla České dráhy, a.s. contro una decisione della Commissione che ordinava un accertamento ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003. La controversia riguarda un sospetto abuso di posizione dominante nel mercato del trasporto ferroviario di persone nella Repubblica ceca, in particolare sulla tratta Praga-Ostrava.

Fatti e contesto amministrativo

La ricorrente è il vettore ferroviario nazionale ceco, controllato dallo Stato, e detiene una posizione dominante nei mercati del trasporto passeggeri e della gestione dell’infrastruttura ferroviaria in Repubblica ceca. Dal 2011 l’autorità garante della concorrenza ceca aveva avviato un’indagine su una possibile pratica di prezzi predatori sulla tratta Praga-Ostrava, a seguito dell’ingresso di nuovi concorrenti, RegioJet e LEO Express.

Nel 2012 l’autorità ceca aveva già avviato un procedimento amministrativo e effettuato un accertamento presso i locali della ricorrente. Parallelamente, alcuni concorrenti avevano avviato azioni civili risarcitorie dinanzi ai giudici cechi. Nel 2016 la Commissione ha adottato la decisione C(2016) 2417 final, con cui ha ordinato alla České dráhy e alle società da essa controllate di sottoporsi a un accertamento, motivandolo con informazioni che lasciavano presumere prezzi sottocosto su alcune tratte ferroviarie, in particolare ma non esclusivamente Praga-Ostrava, dal 2011 o anche prima.

Motivi di ricorso

La ricorrente ha articolato sei motivi, sostenendo in sintesi:

• il carattere arbitrario e sproporzionato della decisione;
• la violazione dell’obbligo di motivazione;
• l’assenza di indizi sufficientemente seri;
• l’assenza di pregiudizio al commercio tra Stati membri e di posizione dominante su una parte sostanziale del mercato interno;
• la violazione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento;
• la violazione degli articoli 7 e 48 della Carta e degli articoli 6 e 8 CEDU.

Normativa e criteri giuridici applicati

Il Tribunale richiama il quadro del regolamento n. 1/2003, in particolare l’articolo 20, paragrafo 4, che consente alla Commissione di ordinare accertamenti mediante decisione. Ricorda inoltre che l’esercizio di tali poteri deve rispettare il principio generale di tutela contro interventi arbitrari o sproporzionati nella sfera privata delle imprese.

Secondo la giurisprudenza citata, la Commissione può adottare una decisione di accertamento solo se dispone di indizi sufficientemente seri da legittimare il sospetto di un’infrazione; la decisione deve inoltre delimitare l’oggetto dell’ispezione entro la portata di tali indizi. La Commissione non è tenuta, in questa fase preliminare, a esporre con precisione assoluta tutte le prove o a qualificare rigidamente l’infrazione, ma deve comunque indicare, con precisione quanto possibile, ciò che intende verificare.

Ragionamento sulla motivazione e sugli indizi

Il Tribunale distingue tra:

• la pratica di prezzi predatori sulla tratta Praga-Ostrava dal 2011, per la quale la Commissione disponeva di indizi sufficientemente seri;
• altre forme di infrazione all’articolo 102 TFUE, altre tratte diverse da Praga-Ostrava e il periodo anteriore al 2011, per i quali gli indizi non erano sufficienti.

Per la tratta Praga-Ostrava, il Tribunale valorizza il fascicolo dell’autorità ceca, comprendente migliaia di pagine di prove e una perizia dell’Università di Pardubice che evidenziava contraddizioni e possibili distorsioni nei dati della ricorrente. Tali elementi, pur non dimostrando l’infrazione oltre ogni ragionevole dubbio, bastavano a giustificare un accertamento.

Al contrario, la decisione impugnata era troppo ampia nella parte in cui si riferiva a:

• altre forme di abuso dell’articolo 102 TFUE senza specifici indizi;
• tratte diverse da Praga-Ostrava, salvo il fatto che alcune tratte minori citate erano già parte integrante della tratta principale;
• un generico arco temporale esteso anche a periodi diversi da quello supportato dagli indizi, pur potendo la Commissione ragionevolmente indicare che il comportamento risaliva almeno al 2011.

Arbitrarietà e proporzionalità

Il Tribunale respinge la censura di arbitrarietà: esistevano circostanze di fatto idonee a giustificare un accertamento sulla tratta Praga-Ostrava. Respinge anche la censura di sproporzionalità, osservando che la Commissione può scegliere l’accertamento anche quando dispone di informazioni o indizi già significativi, se ritiene che siano necessari ulteriori elementi. Non era imposto ricorrere a strumenti meno invasivi, come una richiesta di informazioni, né era precluso l’intervento per il solo fatto che vi fosse già un’indagine nazionale o contenzioso pendente davanti ai giudici cechi.

Pregiudizio al commercio tra Stati membri e posizione dominante

Sul quarto motivo, il Tribunale richiama la funzione dell’articolo 102 TFUE e rileva che la tratta Praga-Ostrava, pur essendo interna a uno Stato membro, è una tratta rilevante per collegamenti e flussi commerciali nell’area centro-europea, anche in relazione a operatori attivi in altri Stati membri, in particolare Slovacchia. Il comportamento sospettato era quindi idoneo a incidere sul commercio tra Stati membri.

Quanto alla posizione dominante, è pacifico che Českých dráhy fosse dominante nei mercati rilevanti in Repubblica ceca; ciò basta, poiché la posizione dominante può riguardare anche una parte di uno Stato membro e, a maggior ragione, l’intero territorio nazionale.

Certezza del diritto e legittimo affidamento

Il quinto motivo è respinto. Il fatto che l’autorità nazionale stesse indagando sul medesimo comportamento non poteva ingenerare un legittimo affidamento che la Commissione si astenesse dall’intervenire, perché il regolamento n. 1/2003 consente il lavoro parallelo delle autorità e la Commissione non è vincolata dalle iniziative nazionali. La comunicazione della Commissione sulla rete delle autorità garanti della concorrenza non era applicabile, perché l’autorità ceca stava procedendo sulla base del diritto nazionale e non degli articoli 101 o 102 TFUE.

Vita privata, domicilio, comunicazioni e diritti della difesa

Il Tribunale riconosce che un accertamento ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003 costituisce un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita privata, del domicilio e della corrispondenza, ma ritiene che essa sia prevista dalla legge, persegua un obiettivo di interesse generale legato all’applicazione delle regole di concorrenza e, per la parte ritenuta legittima, sia proporzionata.

Quanto ai diritti della difesa, il Tribunale richiama la distinzione tra fase di indagine preliminare e fase contraddittoria: nella prima, la Commissione può usare strumenti istruttori senza dover già rivelare integralmente il proprio dossier; l’impresa beneficia pienamente dei diritti di difesa soprattutto dopo la comunicazione degli addebiti. Poiché la decisione, per il resto, delimitava in modo sufficiente l’oggetto dell’indagine sulla tratta Praga-Ostrava e sui prezzi predatori, non vi è stata violazione dell’articolo 48 della Carta o dell’articolo 6 CEDU.

Dispositivo

Il Tribunale:

• annulla la decisione della Commissione nella parte in cui riguarda tratte diverse dalla tratta Praga-Ostrava e comportamenti diversi dalla presunta pratica di prezzi sottocosto;
• respinge il ricorso per il resto;
• dispone che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

Principio affermato

Una decisione della Commissione che ordina un accertamento deve essere fondata su indizi sufficientemente seri e circoscrivere l’oggetto dell’ispezione al comportamento sospettato sulla base di tali indizi; la Commissione non può estendere l’accertamento ad altre condotte, altre tratte o periodi ulteriori in assenza di un adeguato supporto indiziario. La legittimità dell’accertamento non è esclusa dalla presenza di indagini nazionali o di procedimenti civili paralleli, né dalla mera possibilità di utilizzare strumenti meno invasivi, purché la misura sia giustificata e proporzionata rispetto ai sospetti concretamente formulati.