Sentenza n. 2073/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'appellante aveva chiesto documentazione relativa all'assegnazione di un alloggio di servizio gratuito connesso all'incarico presso la sede di Genova, tra cui gli atti della procedura, le comunicazioni sull'assenza di alloggi disponibili a Genova, la pianta organica degli alloggi assegnati al Comando e l'elenco di quelli occupati. L'amministrazione aveva dapprima differito l'accesso per esigenze istruttorie e successivamente aveva osteso parte della documentazione, negando la pianta organica e l'elenco degli alloggi occupati, sia perché le informazioni non erano compendiate in documenti esistenti, sia per ragioni di riservatezza e riferibilità ad altri militari. Il TAR aveva dichiarato improcedibile l'istanza originaria, in quanto il differimento era stato superato dal successivo provvedimento, e inammissibile l'istanza sui motivi aggiunti, rilevando che il diniego era plurimotivato e che non tutte le ragioni erano state contestate. Con l'appello sono stati dedotti: violazione degli artt. 24 e 97 Cost., degli artt. 3, 22-25 l. 241/1990, dell'art. 116 c.p.a. e dell'art. 9 d.P.R. 184/2006; violazione della disciplina militare; difetto di istruttoria, contraddittorietà e illogicità. L'appellante ha contestato, da un lato, la qualificazione del diniego come plurimotivato e, dall'altro, l'affermazione secondo cui l'amministrazione non sarebbe tenuta a elaborare dati sugli alloggi e sui loro occupanti. Ha inoltre censurato la compensazione delle spese della fase di accesso, invocando la soccombenza virtuale dell'amministrazione sul differimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente dichiarato ammissibile l'appello contro l'ordinanza incidentale del TAR resa ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a., richiamando il principio dell'Adunanza plenaria n. 4 del 2023. Ha però precisato che tale appello deve essere deciso con sentenza, non con ordinanza: l'istanza di accesso costituisce una vera domanda relativa a una situazione giuridica autonoma e, nel giudizio di appello, non vi è una decisione anticipata e separata rispetto a un giudizio principale, ma un'unica pronuncia che definisce l'intero giudizio di impugnazione. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché il diniego era effettivamente plurimotivato: oltre all'inesistenza di un documento contenente le informazioni richieste, l'amministrazione aveva richiamato l'esclusione dall'accesso e la riferibilità ad altri militari, indicando l'art. 24 l. 241/1990 e gli artt. 1048 e 1050 d.P.R. 90/2010. L'appellante non aveva contestato specificamente tale autonoma ragione ostativa; il mero richiamo all'art. 24 nella rubrica del motivo non soddisfa l'onere di specificità. Il secondo motivo è stato respinto perché il diritto di accesso documentale riguarda documenti amministrativi già esistenti, ossia rappresentazioni di un contenuto, e non informazioni astratte. L'amministrazione non è tenuta a raccogliere, estrarre ed elaborare dati per creare un documento inesistente, salvo il caso dei dati personali riferiti allo stesso richiedente. Nel caso concreto, le informazioni sugli alloggi e sugli occupanti avrebbero dovuto essere ricavate ed elaborate da un sistema informatizzato e non risultavano già contenute in documenti; inoltre, parte dei dati aveva natura riservata. Il terzo motivo è stato respinto perché la regolazione delle spese costituisce esercizio di ampia discrezionalità del giudice di primo grado, sindacabile solo in caso di condanna della parte totalmente vittoriosa o di statuizione manifestamente irrazionale o palesemente inadeguata. La compensazione, motivata dalla particolarità della vicenda, non era arbitraria e risultava comunque coerente con una possibile soccombenza reciproca. L'appello è stato integralmente respinto, con condanna dell'appellante alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  istanza di accesso proposta anche in via incidentale nel giudizio pendente e decisione con ordinanza separatamente dal giudizio principale o con la sentenza che definisce il giudizio

  L'ordinanza del TAR che decide separatamente sull'istanza incidentale di accesso è appellabile; l'appello, avendo a oggetto autonomamente la domanda di accesso, deve essere definito con sentenza.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  ordine di esibizione dei documenti

  L'ordine giudiziale di esibizione presuppone l'esistenza di documenti cui riferire l'ostensione.

• art. 116, comma 5, c.p.a.

  le altre disposizioni del medesimo articolo ... si applicano anche ai giudizi di impugnazione

  L'applicazione delle regole del rito accesso in appello è subordinata alla loro compatibilità con la struttura del giudizio di impugnazione.

• art. 33, comma 1, lettera a), c.p.a.

  La sentenza è la forma del provvedimento che definisce il giudizio di appello sull'autonoma domanda di accesso.

• art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a.

  Nel giudizio sull'accesso, pur avente natura di giudizio sul rapporto, opera l'onere di specificità dei motivi; devono essere contestate tutte le autonome ragioni poste dall'amministrazione a fondamento del diniego.

• artt. 22, 23, 24 e 25 l. 241/1990

  oggetto del diritto di accesso è il documento amministrativo

  L'accesso documentale riguarda documenti amministrativi esistenti, detenuti dall'amministrazione e rappresentativi di un contenuto; le cause di esclusione possono fondare autonomamente il diniego e devono essere specificamente contestate.

• art. 22, comma 4, l. 241/1990

  non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbia forma di documento amministrativo

  Le informazioni prive di forma documentale non sono autonomamente accessibili, salvo l'eccezione relativa ai dati personali riferiti al richiedente.

• artt. 1048 e 1050 d.P.R. 90/2010

  Sono stati richiamati dall'amministrazione quali disposizioni giustificative della sottrazione all'accesso di atti o informazioni riferiti ad altri militari.

• artt. 362-386 d.P.R. 90/2010

  La disciplina regolamentare degli alloggi di servizio non prevede, secondo il giudice, la redazione di elenchi contenenti le informazioni richieste sugli alloggi e sui relativi occupanti.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato dall'art. 26 c.p.a., consente la compensazione delle spese in caso di soccombenza reciproca o di altre ragioni previste dalla legge.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo la disciplina civilistica sulle spese, compresa quella sulla compensazione.

Massime di principio

• L'ordinanza con cui il TAR decide separatamente e anticipatamente, ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a., una domanda incidentale di accesso è appellabile al Consiglio di Stato; l'appello, riguardando autonomamente la situazione giuridica relativa all'ostensione, definisce un distinto giudizio e deve essere deciso con sentenza.
• Quando il diniego di accesso è fondato su più autonome ragioni, il richiedente deve contestarle tutte con motivi specifici; la mancata censura anche di una sola ragione autonoma comporta l'inammissibilità della domanda giudiziale diretta a ottenere l'esibizione.
• Il diritto di accesso documentale ha per oggetto documenti amministrativi già esistenti, intesi come rappresentazioni di un contenuto, e non informazioni non incorporate in un documento. L'amministrazione non è tenuta a raccogliere, elaborare o aggregare dati per creare un documento inesistente, salvo il caso dei dati personali riferiti al richiedente.
• L'ordine giudiziale di esibizione presuppone l'esistenza del documento richiesto; se l'amministrazione dichiara responsabilmente che il documento non esiste e che le informazioni dovrebbero essere previamente estratte ed elaborate, la domanda configura un accesso privo di oggetto e deve essere respinta.
• La statuizione sulle spese adottata dal giudice di primo grado è espressione di ampia discrezionalità e non è normalmente sindacabile in appello, salvo che condanni la parte totalmente vittoriosa o risulti manifestamente irrazionale o palesemente inadeguata.

Come è indicizzato