Sentenza n. 3136/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'ART ha appellato la sentenza del TAR Piemonte deducendo, anzitutto, l'inammissibilità dell'intervento ad adiuvandum spiegato in primo grado da IATA e da alcuni vettori aerei, perché tali soggetti, essendo direttamente incisi dall'atto regolatorio e titolari di un interesse autonomo all'annullamento, avrebbero dovuto proporre tempestiva impugnazione anziché intervenire dopo la scadenza del termine decadenziale. Nel merito, l'ART ha sostenuto: che l'art. 37 del d.l. n. 201/2011 le attribuisce competenza generale nei diversi ambiti del trasporto, incluso quello aereo; che le competenze dell'ART e dell'ENAC sarebbero distinte, spettando all'ENAC l'irrogazione delle sanzioni per violazioni dei regolamenti europei e all'ART la regolazione generale dei diritti degli utenti; che le misure adottate sarebbero proporzionate e ragionevoli, espressione di discrezionalità tecnica e coerenti con i principi di sussidiarietà ed efficienza; e che la disciplina europea non osterebbe all'intervento regolatorio nazionale. La delibera ART n. 92/2024, adottata in attuazione dell'art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011, aveva introdotto misure sul trattamento dei reclami nel trasporto aereo, comprendenti obblighi ulteriori per i vettori e un meccanismo di indennizzo automatico in favore dei passeggeri. Il TAR aveva ritenuto che l'ART avesse invaso la competenza dell'ENAC e inciso su una materia compiutamente armonizzata dai regolamenti (CE) n. 261/2004 e n. 1107/2006.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo di appello e ha dichiarato inammissibile l'intervento spiegato in primo grado da IATA e dai vettori intervenienti. L'intervento del cointeressato non può essere utilizzato per eludere il termine decadenziale dell'azione di annullamento: chi è direttamente inciso dall'atto e vanta un interesse autonomo deve impugnare tempestivamente, potendo intervenire nel giudizio altrui solo se non è decaduto dall'esercizio della relativa azione. Per il resto, il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR. L'art. 37 del d.l. n. 201/2011 attribuisce all'ART il potere di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, ma tale potere deve essere esercitato in conformità alla disciplina europea e senza pregiudicare le competenze attribuite ad altre amministrazioni. I regolamenti (CE) n. 261/2004 e n. 1107/2006 realizzano un'armonizzazione piena e disciplinano in modo completo e autosufficiente i diritti dei passeggeri e le relative forme di enforcement. Agli Stati membri spetta assicurare l'applicazione e sanzionare le violazioni dei regolamenti, non ampliare o modificare il contenuto sostanziale dei diritti da essi riconosciuti. Nell'ordinamento italiano tale funzione è attribuita all'ENAC. Le misure dell'ART non erano meramente organizzative o procedurali, poiché introducevano obblighi ulteriori e un indennizzo automatico non previsto dalla disciplina europea, diverso dalla compensazione pecuniaria del regolamento n. 261/2004 perché svincolato dall'accertamento di un inadempimento sostanziale e privo delle cause di esclusione connesse a circostanze eccezionali. L'ART aveva quindi ecceduto i limiti delle proprie attribuzioni, alterando l'uniformità della disciplina europea e imponendo oneri ulteriori ai vettori operanti in Italia. La sentenza è stata riformata soltanto quanto all'inammissibilità dell'intervento; per il resto l'appello è stato respinto. Le spese del doppio grado sono state compensate nei confronti degli intervenienti; l'ART è stata condannata a rifondere le spese del grado d'appello all'ENAC e ai vettori ricorrenti in primo grado.

Norme richiamate

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.

  L'intervento del cointeressato è ammissibile solo se il soggetto non è decaduto dall'azione autonoma; non può costituire uno strumento surrettizio per eludere i termini di impugnazione.

• art. 37, comma 1, d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  in conformità con la disciplina europea

  Le competenze dell'ART devono essere esercitate nel rispetto della disciplina dell'Unione europea.

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  definire il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi di trasporto

  La competenza regolatoria dell'ART comprende la definizione del contenuto minimo dei diritti degli utenti, ma non consente di introdurre diritti incompatibili con una disciplina europea completa e armonizzata.

• art. 37, comma 4, d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  La disposizione fa salve le competenze attribuite ad altre amministrazioni e impedisce all'ART di invadere ambiti assegnati all'ENAC.

• art. 16, par. 1, regolamento (CE) n. 261/2004

  Impone agli Stati membri di designare un organismo responsabile dell'applicazione del regolamento, con compiti di vigilanza e adozione delle misure necessarie, anche sanzionatorie, per garantirne l'effettività.

• art. 14, regolamento (CE) n. 1107/2006

  Attribuisce agli Stati membri il compito di stabilire le sanzioni per le violazioni del regolamento e di designare gli organismi responsabili della sua applicazione.

• art. 7, regolamento (CE) n. 261/2004

  La compensazione pecuniaria europea si distingue dall'indennizzo automatico introdotto dall'ART, poiché quest'ultimo è svincolato dall'accertamento dell'inadempimento sostanziale e dalle cause di esclusione previste dalla disciplina europea.

• art. 5, regolamento (CE) n. 261/2004

  Le cause di esclusione collegate a circostanze eccezionali caratterizzano la compensazione europea e ne segnano la differenza rispetto all'indennizzo automatico regolatorio.

• d.lgs. n. 69/2006

  Attribuisce all'ENAC poteri di vigilanza e sanzionatori in relazione alla normativa europea sui diritti dei passeggeri.

• d.lgs. n. 24/2009

  Concorre ad attribuire all'ENAC i poteri di vigilanza e di irrogazione delle sanzioni per la violazione della normativa unionale nel trasporto aereo.

Massime di principio

• L'intervento del cointeressato nel processo amministrativo è inammissibile quando il soggetto, direttamente inciso dall'atto impugnato e titolare di un interesse autonomo all'annullamento, sia decaduto dal termine per proporre la relativa azione; l'intervento non può eludere i termini decadenziali né introdurre posizioni autonome ormai non azionabili.
• Il potere dell'Autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti deve essere esercitato in conformità alla disciplina europea e nel rispetto delle competenze attribuite ad altre amministrazioni.
• Quando i regolamenti europei disciplinano in modo completo e autosufficiente i diritti dei passeggeri e perseguono un'armonizzazione piena delle condizioni di tutela e di esercizio dell'attività economica, gli Stati membri possono assicurare l'enforcement e sanzionare le violazioni, ma non introdurre unilateralmente nuovi diritti sostanziali o modificare l'equilibrio regolatorio stabilito dall'Unione.
• Un atto nazionale formalmente qualificato come regolazione procedurale eccede la competenza dell'autorità emanante se introduce obblighi ulteriori e un autonomo indennizzo in favore degli utenti, non previsto dalla disciplina europea e destinato a incidere sul contenuto sostanziale dei diritti e sugli oneri degli operatori.
• L'indennizzo automatico collegato al mero ritardo nella gestione del reclamo, privo di condizioni escludenti e non subordinato all'accertamento di un inadempimento sostanziale, costituisce un diritto autonomo ulteriore rispetto alla compensazione pecuniaria prevista dal regolamento (CE) n. 261/2004.

Come è indicizzato