Sentenza n. 575/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato gli atti con cui il Comune di Valmontone, in esecuzione delle sentenze del TAR Lazio n. 796/2021 e n. 15827/2023, ha disposto l’acquisizione sanante al patrimonio indisponibile comunale di porzioni immobiliari private del Palazzo Doria Pamphilj, quantificando l’indennizzo in euro 141.166,26. Hanno dedotto: violazione ed elusione del giudicato, sostenendo che gli atti fossero stati adottati oltre il termine complessivo di 120 giorni assegnato al Comune; vizi della comunicazione di avvio del procedimento per mancata indicazione dei rimedi contro l’inerzia; violazione dell’art. 95 d.lgs. n. 42/2004 e difetto di competenza per mancata autorizzazione ministeriale, trattandosi di bene culturale; difetto di motivazione rafforzata, omessa rinnovata valutazione dell’interesse pubblico attuale e prevalente, mancato esame delle osservazioni e delle possibili soluzioni concordate; illogicità e irragionevolezza dei criteri di determinazione dell’indennizzo. Hanno inoltre chiesto il risarcimento del danno da occupazione sine titulo e per violazione o elusione del giudicato, nonché il pagamento di rivalutazione e interessi.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di nullità e annullamento. Ha ritenuto che la scadenza del termine assegnato per l’ottemperanza non privasse il Comune del potere di provvedere tardivamente, tanto più prima dell’insediamento del commissario ad acta; il provvedimento tardivo non è nullo per difetto assoluto di attribuzione, ferma la sua eventuale sottoponibilità a ordinaria azione di annullamento o a domanda di nullità per concreta violazione o elusione del giudicato. La censura relativa alla comunicazione di avvio è stata respinta perché la nota conteneva le indicazioni richieste dall’art. 8 l. n. 241/1990, salvo quella sui rimedi contro l’inerzia, la cui omissione costituisce mera irregolarità e non vizia il provvedimento finale. È stata esclusa l’applicabilità dell’art. 95 d.lgs. n. 42/2004, poiché la procedura espropriativa e la trasformazione del bene risalivano al 1992, anteriormente all’entrata in vigore della disposizione; non era quindi necessaria l’autorizzazione ministeriale invocata. Il TAR ha giudicato adeguata la motivazione dell’acquisizione ex art. 42-bis: il Comune aveva valutato l’interesse pubblico alla conservazione e valorizzazione del Palazzo, gli interventi già realizzati, l’irreversibile trasformazione, l’assenza di autonomia funzionale delle porzioni e gli effetti pregiudizievoli della restituzione, anche comparandoli con l’interesse dei proprietari. Ha escluso che la perizia prodotta dai ricorrenti imponesse una diversa decisione, riguardando essenzialmente la quantificazione dell’indennizzo, e ha ritenuto irrilevante la mancata conclusione di un accordo traslativo, non essendo provata una concreta proposta in tal senso. La contestazione dell’ammontare dell’indennizzo e delle somme dovute per il periodo di occupazione illegittima è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la controversia al giudice ordinario e, in unico grado, alla Corte d’appello. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza di un provvedimento illegittimo; la domanda relativa a rivalutazione e interessi maturati dopo il giudicato è stata dichiarata inammissibile perché avrebbe dovuto essere proposta nel giudizio di ottemperanza. La pretesa risarcitoria riferita alla sentenza n. 15827/2023 è stata ritenuta infondata, poiché la sentenza n. 8510/2024, non impugnata, aveva qualificato gli atti comunali come esatta e completa esecuzione del giudicato. Le spese, pari a euro 3.000,00 oltre accessori, sono state poste in solido a carico dei ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  Consente all’amministrazione di acquisire al patrimonio indisponibile un bene utilizzato e trasformato per finalità di interesse pubblico in assenza di un valido ed efficace titolo espropriativo, previa motivazione sulle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico, comparazione con gli interessi privati e valutazione dell’assenza di alternative ragionevoli.

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  Disciplina la tutela connessa all’esecuzione del giudicato; le pretese relative a interessi e rivalutazione maturati per l’inerzia amministrativa devono essere tempestivamente azionate nel giudizio di ottemperanza.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  La violazione o elusione del giudicato può determinare nullità, ma la mera tardività dell’atto rispetto al termine assegnato dal giudice non integra, da sola, né difetto assoluto di attribuzione né nullità.

• art. 8 l. n. 241/1990

  La mancata indicazione, nella comunicazione di avvio, dei rimedi esperibili contro l’inerzia costituisce mera irregolarità e non determina di per sé l’illegittimità del provvedimento finale.

• art. 95 d.lgs. n. 42/2004

  I beni culturali immobili e mobili possono essere espropriati dal Ministero per causa di pubblica utilità... Il Ministero può autorizzare, a richiesta, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché ogni altro ente ed istituto pubblico ad effettuare l’espropriazione...

  La disciplina speciale sull’espropriazione dei beni culturali non è applicabile ratione temporis a una procedura espropriativa avviata e a una trasformazione del bene realizzate nel 1992, prima dell’entrata in vigore della disposizione.

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Mantiene al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennità, comprese quelle per il periodo di occupazione illegittima, conseguenti ad atti espropriativi o ablativi.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria per attività amministrativa illegittima presuppone l’illegittimità dell’atto e non può essere accolta quando gli atti impugnati risultano legittimi.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria di giurisdizione, il giudizio può essere riassunto davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il differimento dell’udienza è ammesso solo in presenza di circostanze eccezionali e gravi ragioni idonee a incidere sulle esigenze fondamentali di difesa; la pendenza di un giudizio civile sull’entità dell’indennizzo non giustifica il rinvio quando il giudizio amministrativo sulla validità dell’acquisizione è pregiudiziale.

Massime di principio

• La scadenza del termine assegnato all’amministrazione per eseguire un giudicato non determina, da sola, la perdita del potere dell’amministrazione di adottare il provvedimento dovuto; anche dopo la scadenza e prima dell’insediamento del commissario ad acta l’amministrazione conserva la propria competenza, sicché l’atto tardivo non è nullo per difetto assoluto di attribuzione, salva la sua eventuale illegittimità o nullità per concreta violazione o elusione del giudicato.
• La nomina e l’insediamento del commissario ad acta non privano l’amministrazione, titolare originaria del potere, della possibilità di adottare atti decisori; gli atti amministrativi adottati nelle more non sono per ciò solo nulli, potendo essere contestati secondo gli ordinari rimedi ove ne ricorrano i presupposti.
• L’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 richiede una motivazione specifica sulle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico, sulla comparazione con l’interesse del proprietario e sull’assenza di alternative ragionevoli; tale motivazione può risultare adeguata quando evidenzi l’irreversibile trasformazione del bene, l’impossibilità o l’eccessiva onerosità della restituzione e la funzionalità dell’opera pubblica realizzata.
• La disciplina dell’art. 95 d.lgs. n. 42/2004, relativa all’espropriazione dei beni culturali e all’autorizzazione ministeriale, non può essere applicata retroattivamente a una procedura espropriativa avviata e a una trasformazione del bene compiute anteriormente alla sua entrata in vigore.
• Le controversie sulla determinazione e corresponsione dell’indennizzo ex art. 42-bis, comprese le somme riferite al mancato godimento del bene durante l’occupazione illegittima, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario; resta invece devoluta al giudice amministrativo la controversia sull’illegittimità del provvedimento di acquisizione in sé, per difetto dei presupposti legali o della motivazione sull’interesse pubblico e sulle alternative.
• L’omessa indicazione, nella comunicazione di avvio del procedimento, dei rimedi esperibili contro l’inerzia dell’amministrazione costituisce una mera irregolarità e non determina, di per sé, l’illegittimità del provvedimento finale.

Come è indicizzato