Tribunale, Sentenza T-167/19

Aiuti di Stato: meccanismo di capacità polacco e decisione di non sollevare obiezioni

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da due società attive nella gestione della domanda di energia elettrica contro la decisione della Commissione che ha approvato, senza avviare il procedimento di indagine formale, il regime di aiuti polacco relativo al mercato delle capacità. Il Tribunale era chiamato a verificare se la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi o serie difficoltà sulla compatibilità del regime con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

Parti e contesto fattuale

Le ricorrenti, Tempus Energy Germany GmbH e T Energy Sweden AB, commercializzano tecnologie di demand response e operano nei mercati elettrici tedesco e svedese. La Commissione era convenuta; hanno spiegato il proprio sostegno alla decisione impugnata la Repubblica di Polonia e gli operatori PGE Polska Grupa Energetyczna, Enel X Polska ed Enspirion. Il regime polacco prevedeva pagamenti di capacità finanziati da un corrispettivo gravante sui consumatori finali, con aste centralizzate gestite dal PSE e accessibili, in linea di principio, a produttori, operatori di gestione della domanda e stoccaggio, nazionali e stranieri.

Ricevibilità e legittimazione ad agire

Il Tribunale ha riconosciuto la Tempus come "interessata" ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589. Non era necessario che fosse una concorrente diretta già presente sul mercato polacco: era sufficiente che dimostrasse che i suoi interessi potevano essere concretamente pregiudicati dal regime, anche in quanto potenziale concorrente e operatore attivo in mercati adiacenti. Di conseguenza, il ricorso è stato dichiarato ricevibile.

Quadro giuridico: controllo della Commissione sugli aiuti di Stato

Il Tribunale ricorda che, nella fase di esame preliminare ex articolo 108, paragrafo 3, TFUE e articolo 4 del regolamento 2015/1589, la Commissione deve avviare l’indagine formale quando l’istruttoria non consente di escludere dubbi sulla compatibilità dell’aiuto. La nozione di "serie difficoltà" coincide con quella di "dubbi" ed è oggettiva: occorre valutare le informazioni disponibili o acquisibili dalla Commissione al momento della decisione. La disciplina 2014-2020 sugli aiuti per ambiente ed energia, adottata dalla Commissione come quadro di autolimitazione, guida la valutazione della compatibilità ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

Durata della pre-notifica e assenza di indizi di dubbi

La Tempus sosteneva che la fase di pre-notifica, durata circa un anno, fosse di per sé indice di dubbi. Il Tribunale ha escluso che ciò bastasse: in un caso complesso, la pre-notifica può durare vari mesi per consentire alla Commissione e allo Stato membro di perfezionare il progetto e assicurare una notifica completa. Nel caso concreto il progetto di legge non era ancora definitivo durante la pre-notifica e il metodo seguito era coerente con il codice delle migliori pratiche. Non risultavano, inoltre, elementi analoghi a quelli presenti nella precedente causa sul mercato delle capacità del Regno Unito, dove vi erano state consultazioni e contestazioni più incisive da parte degli interessati.

Obiettivo di interesse comune e gestione della domanda

Sul piano sostanziale, il Tribunale ha chiarito che i paragrafi 219 e 220 della disciplina consentono agli Stati membri di perseguire l’adeguatezza della capacità anche quando ciò si ponga in tensione con l’obiettivo di eliminare gradualmente le sovvenzioni dannose per l’ambiente. Tuttavia, ciò non impone un obbligo assoluto di privilegiare la gestione della domanda o di escludere le capacità convenzionali. È vero che gli Stati membri devono considerare metodi alternativi, come la demand response e l’interconnessione, ma non esiste un obbligo preciso di eseguire il controfattuale richiesto dalla Tempus sul mercato "puro" dell’energia elettrica. Era quindi sufficiente che la Commissione valutasse, sulla base degli elementi disponibili, se il regime potesse agevolare la gestione della domanda e se quest’ultima non fosse discriminata rispetto alle altre tecnologie.

Necessità dell’intervento statale

Il Tribunale ha escluso che la disciplina imponesse agli Stati membri un obbligo specifico di promuovere la produzione da fonti rinnovabili quale contropartita del meccanismo di capacità. I paragrafi 222-224 richiedono solo di dimostrare la necessità dell’intervento alla luce del contesto di mercato, compresi l’impatto della demand response e delle interconnessioni. La critica fondata sulla promozione delle rinnovabili è stata pertanto ritenuta non decisiva per la compatibilità del regime.

Adeguatezza e parità di trattamento tra gestione della domanda e generazione

Quanto alla pretesa discriminazione della gestione della domanda, il Tribunale ha applicato il principio generale di parità di trattamento, ma ha ritenuto che le CMU di demand response e quelle di produzione, in particolare nuove o da modernizzare, non si trovassero necessariamente in una situazione identica ai fini dei criteri CAPEX e della durata degli accordi di capacità. La disciplina richiede neutralità tecnologica e apertura del mercato, ma non identità assoluta di trattamento tra tutte le tecnologie. Il Tribunale ha anche respinto le censure relative ai presunti vantaggi concessi alla produzione a basse emissioni o alla mancata priorità assoluta per la gestione della domanda: tali elementi sono soggetti alla ponderazione complessiva prevista dalla disciplina, non a un automatismo favorevole a una sola tecnologia.

Partecipazione della capacità straniera e meccanismi transitori

La disciplina richiede che il mercato delle capacità sia aperto alla partecipazione di capacità straniera quando ciò sia materialmente possibile e non riduca gli incentivi agli investimenti nelle interconnessioni. Il Tribunale ha ritenuto legittima la soluzione transitoria che affidava ai gestori di rete vicini il ruolo di facilitatori/custodi dell’accesso transfrontaliero, respingendo le tesi di Tempus su conflitti di interesse, disincentivi verso la demand response e violazione delle norme sulla separazione dei gestori di trasmissione. In particolare, gli articoli 9 e 12 della direttiva 2009/72 sono stati interpretati nel senso che i compiti degli interconnettori restano compatibili con il meccanismo transitorio, e non vi è confusione con attività di generazione o fornitura.

Effetto di incentivazione e asserita retroattività

Sul requisito dell’effetto di incentivazione, il Tribunale ha richiamato i paragrafi 49 e 50 della disciplina: l’aiuto deve indurre un cambio di comportamento e non finanziare attività già avviate. Nel caso del mercato polacco, i pagamenti di capacità potevano essere concessi solo dopo l’approvazione della Commissione, l’entrata in vigore della legge e l’esito della prima asta; pertanto, la tesi di una retroattività incompatibile è stata respinta. Il Tribunale ha aggiunto che la stabilità di reddito assicurata dagli accordi pluriennali giustificava l’effetto di incentivazione, anche ai fini di investimenti nella creazione o modernizzazione di capacità.

Motivazione e decisione finale

Il Tribunale ha ritenuto che la Commissione avesse motivato sufficientemente la decisione e che non emergessero lacune tali da far nascere dubbi oggettivi sulla compatibilità del regime. Di conseguenza, il ricorso è stato integralmente respinto e le ricorrenti sono state condannate alle spese, con onere delle proprie spese e di quelle della Commissione e delle intervenienti, mentre la Repubblica di Polonia ha sopportato le proprie spese.

Principi affermati

• La nozione di "dubbi" e di "serie difficoltà" in materia di aiuti di Stato è oggettiva e va valutata alla luce delle informazioni disponibili o acquisibili dalla Commissione al momento della decisione.
• La fase di pre-notifica può legittimamente durare a lungo in casi complessi senza che ciò, da solo, implichi un obbligo di aprire l’indagine formale.
• La disciplina sugli aiuti per ambiente ed energia impone di considerare la demand response e l’interconnessione, ma non obbliga a privilegiare in modo assoluto la gestione della domanda né a escludere le capacità convenzionali.
• Il principio di parità di trattamento non esige una perfetta identità di trattamento tra gestione della domanda e generazione, né tra capacità nazionale e straniera, se la differenza di trattamento è giustificata dagli obiettivi del regime e dalla materialità della partecipazione transfrontaliera.