Corte di giustizia, Sentenza C-551/19

Impugnazioni contro la valutazione BCE di dissesto o rischio di dissesto

La sentenza riguarda due impugnazioni avverso le ordinanze con cui il Tribunale aveva respinto, per irricevibilità, i ricorsi di annullamento proposti contro le valutazioni della BCE del 23 febbraio 2018 relative ad ABLV Bank e alla sua controllata ABLV Bank Luxembourg. Le valutazioni erano state adottate nell’ambito della procedura di risoluzione prevista dal regolamento (UE) n. 806/2014.

Parti e contesto fattuale

Nel procedimento C‑551/19 P ricorre ABLV Bank AS; nel procedimento C‑552/19 P ricorrono Ernests Bernis, Oļegs Fiļs, OF Holding SIA e Cassandra Holding Company SIA, in quanto azionisti diretti e indiretti di ABLV Bank. La BCE è convenuta in primo grado; la Commissione europea interviene a sostegno della BCE.

ABLV Bank e ABLV Bank Luxembourg erano enti significativi ai sensi del regolamento (UE) n. 1024/2013 e soggetti alla vigilanza della BCE. Dopo alcune tensioni con le autorità statunitensi e la richiesta della BCE di misure cautelari alle autorità nazionali di risoluzione, la BCE ha concluso il 23 febbraio 2018 che i due enti erano in dissesto o a rischio di dissesto. Lo stesso giorno il Comitato di risoluzione unico ha ritenuto che non fosse necessario adottare un programma di risoluzione, perché non ricorreva il requisito dell’interesse pubblico.

Normativa rilevante

La Corte richiama soprattutto:

• il regolamento (UE) n. 806/2014, in particolare gli articoli 7, 18, 19, 21, 22, 27, 29, 31, 76 e 86;
• il regolamento (UE) n. 1024/2013, in particolare l’articolo 6;
• gli articoli 263, 265 e 291 TFUE;
• lo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Questione di ricevibilità e criterio degli atti impugnabili

La Corte ricorda la giurisprudenza costante secondo cui sono impugnabili solo gli atti che producono effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sulla sfera giuridica del ricorrente, modificandola in modo rilevante. Gli atti intermedi o preparatori, adottati in una procedura amministrativa complessa, non sono normalmente impugnabili.

Applicando tali criteri, la Corte osserva che il Tribunale ha correttamente esaminato la sostanza degli atti BCE, il contesto normativo e le competenze rispettive della BCE e del Comitato di risoluzione unico. L’intenzione dell’autore dell’atto può avere solo un ruolo complementare rispetto agli elementi oggettivi.

Interpretazione dell’articolo 18 del regolamento n. 806/2014

La Corte chiarisce che la procedura di risoluzione richiede cumulativamente tre condizioni:

• l’ente è in dissesto o a rischio di dissesto;
• non esistono misure alternative ragionevolmente prospettabili per evitarne il dissesto in tempi ragionevoli;
• l’azione di risoluzione è necessaria nell’interesse pubblico.

La BCE ha una competenza prioritaria, ma non esclusiva, sulla prima condizione. Essa valuta se l’ente sia in dissesto o a rischio di dissesto e comunica la valutazione al Comitato; quest’ultimo resta competente sulle altre due condizioni e, in ogni caso, conserva un margine di valutazione nella procedura complessiva.

Secondo la Corte, il fatto che la BCE sia autorità di vigilanza e disponga di informazioni prudenziali rilevanti giustifica il suo ruolo prioritario, ma non trasforma la sua valutazione in un atto vincolante per il Comitato. Anche l’eventuale assenza di una valutazione BCE non impedisce, in taluni casi, al Comitato di procedere autonomamente dopo aver informato la BCE e decorso il termine di tre giorni.

Nessun effetto giuridico vincolante della valutazione BCE

La Corte afferma che la valutazione BCE del dissesto o rischio di dissesto non modifica di per sé la situazione giuridica degli azionisti o dell’ente, perché gli effetti giuridici si producono solo con:

• l’adozione e l’entrata in vigore di un programma di risoluzione;
• l’applicazione concreta degli strumenti di risoluzione.

La procedura di risoluzione è quindi qualificata come procedimento amministrativo complesso nel quale intervengono più autorità, e il suo risultato finale è l’unico suscettibile di controllo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del regolamento n. 806/2014.

Respinta la tesi della vincolatività e dell’equivalenza con la revoca dell’autorizzazione

La Corte respinge l’argomento secondo cui la valutazione BCE sarebbe vincolante perché funzionalmente equivalente alla revoca dell’autorizzazione bancaria. Anche se l’articolo 18, paragrafo 4, contempla situazioni che possono essere connesse ai requisiti autorizzativi, la valutazione di dissesto o rischio di dissesto non coincide con una decisione di revoca dell’autorizzazione e non implica, da sola, una competenza vincolata del Comitato.

Irrilevanza della pubblicazione e degli altri elementi evocati dai ricorrenti

La Corte esclude che la pubblicazione dei comunicati BCE, o l’affermazione pubblica secondo cui la liquidazione era inevitabile, trasformino la valutazione in un atto vincolante. Tali elementi non modificano la natura dell’atto. La Corte osserva inoltre che la liquidazione di ABLV Bank è dipesa da una decisione degli azionisti successiva alla conclusione del Comitato circa la non necessità della risoluzione nell’interesse pubblico.

Decisione finale

La Corte respinge integralmente entrambe le impugnazioni. Respinge inoltre, come irricevibili, le conclusioni della Commissione volte a ottenere una sostituzione del ragionamento del Tribunale, poiché un interveniente può solo sostenere le conclusioni di una parte e non ampliare l’oggetto del giudizio. I ricorrenti sono condannati alle spese; la Commissione sopporta le proprie.