Tribunale, Sentenza T-561/18

Compensazione per l’OSU e misure connesse a Post Danmark

La sentenza concerne un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da due operatori del settore del trasporto contro la decisione con cui la Commissione, al termine della fase di esame preliminare, aveva escluso la necessità di avviare il procedimento formale sugli aiuti di Stato riguardanti PostNord/Post Danmark. Il contenzioso ruota attorno a cinque misure distinte: la compensazione per l’obbligo di servizio universale (OSU), una garanzia pubblica sulle indennità di licenziamento, una prassi amministrativa in materia di IVA, la ripartizione contabile dei costi comuni e un aumento di capitale del 23 febbraio 2017.

Contesto fattuale e procedimento amministrativo

Post Danmark era stata designata fornitore del servizio postale universale in Danimarca. In un contesto di forte calo della posta cartacea dovuto alla digitalizzazione, la società madre PostNord ha adottato misure di ristrutturazione, tra cui un aumento di capitale nel febbraio 2017 e un piano di riduzione del personale. Le autorità danesi hanno poi notificato alla Commissione una compensazione per l’OSU per il periodo 2017-2019, mentre l’ITD ha presentato denuncia sostenendo che varie misure a favore del gruppo integrassero aiuti di Stato illegali.

La Commissione, con decisione C(2018) 3169 final del 28 maggio 2018, ha concluso che la compensazione OSU era compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e che le altre misure contestate non costituivano aiuti di Stato, salvo la garanzia, qualificata come aiuto esistente.

Quadro normativo richiamato

Il Tribunale richiama la disciplina generale sugli aiuti di Stato di cui agli articoli 107 e 108 TFUE, nonché il regolamento (UE) 2015/1589 sulla procedura di controllo degli aiuti. Per il settore postale vengono in rilievo la direttiva 97/67/CE, la direttiva 2008/6/CE e la direttiva 2006/112/CE sull’IVA. Centrale è anche la disciplina SIEG del 2011, in particolare la metodologia del costo evitato netto (CEN), nonché la comunicazione sulle garanzie del 2008 e la direttiva 2006/111/CE sulla trasparenza delle relazioni finanziarie.

Standard di controllo applicato dal Tribunale

Il Tribunale ribadisce che la nozione di «gravi difficoltà» è oggettiva: se emergono dubbi seri sulla qualificazione o compatibilità di una misura, la Commissione deve avviare il procedimento d’indagine formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Il giudice dell’Unione non si limita a verificare l’assenza di errore manifesto, ma controlla se la Commissione disponesse, al momento della decisione, di elementi sufficienti per decidere senza approfondimento contraddittorio. È il ricorrente a dover dimostrare l’esistenza di tali difficoltà, anche per indizi concordanti.

Esito sulla compensazione OSU

Per la compensazione 2017-2019 il Tribunale respinge il ricorso. Ritiene che la durata dell’esame preliminare e gli scambi tra Commissione e autorità danesi/svedesi non fossero, da soli, indice di gravi difficoltà. Quanto al merito, giudica plausibile il metodo CEN adottato dalle autorità danesi: lo scenario controfattuale, la mancata detrazione di alcuni vantaggi intangibili e la presa in considerazione degli incentivi all’efficienza non evidenziano errori tali da imporre l’apertura della fase formale. Il Tribunale sottolinea anche che il CEN calcolato risultava nettamente superiore alla compensazione concessa, circostanza incompatibile con il rischio di sovracompensazione.

Vantaggi intangibili e incentivi all’efficienza

Il Tribunale accetta che il miglioramento reputazionale e l’ubiquità possano, in astratto, costituire vantaggi intangibili da detrarre nel calcolo del CEN, ma esclude che le ricorrenti abbiano dimostrato che tali vantaggi incidessero effettivamente sulla situazione di Post Danmark in modo da mettere in dubbio la decisione della Commissione. Parimenti, respinge la tesi secondo cui la compensazione non avrebbe introdotto incentivi all’efficienza: la disciplina SIEG non impone di calcolare la compensazione sulla base di un fornitore già efficiente, e gli standard qualitativi previsti nel mandato di servizio universale escludevano un indebolimento della qualità del servizio.

Garanzia statale e aiuto esistente

Quanto alla garanzia sulle indennità di licenziamento, il Tribunale conferma che, se anche essa potesse integrare un aiuto, esso sarebbe stato concesso nel 2002 e quindi prescritto, dunque qualificabile come aiuto esistente ai sensi dell’articolo 17 del regolamento 2015/1589. Esclude la tesi della concessione periodica di vantaggi annuali: la garanzia è una misura individuale, non un regime pluriennale, e il suo eventuale vantaggio va collocato alla data in cui è stata prestata. Inoltre, la garanzia non migliorava in modo continuativo la situazione di Post Danmark, ma proteggeva soprattutto gli ex dipendenti interessati.

Ripartizione contabile dei costi comuni

Sul tema della contabilità dei costi, il Tribunale ritiene non dimostrato che le norme danesi del 2006 e del 2011 imponessero una ripartizione scorretta dei costi comuni tra OSU e attività commerciali. La Commissione poteva fare affidamento sui controlli contabili regolari e sulla relazione indipendente che confermava l’adeguatezza del criterio di imputazione. Non emergono, quindi, gravi difficoltà idonee a imporre l’avvio del procedimento formale.

Prassi amministrativa sull’IVA: annullamento parziale

La parte più importante dell’annullamento riguarda l’esenzione IVA applicata in favore dei clienti delle società di vendita per corrispondenza quando si avvalevano dei servizi di Post Danmark. Il Tribunale osserva che la Commissione ha errato nel ritenere che gli effetti di tale prassi fossero imputabili direttamente all’articolo 132, paragrafo 1, lettera a), della direttiva IVA. In realtà, l’esenzione per il trasporto fatturato al cliente finale non derivava in modo automatico da tale disposizione, ma dalla combinazione fra la prassi amministrativa danese e l’esenzione UE per i servizi postali universali; ciò richiedeva un esame più approfondito della norma di recepimento dell’articolo 79, primo comma, lettera c), della direttiva IVA e del margine discrezionale esercitato dall’amministrazione danese. Poiché la Commissione non ha svolto tale analisi, il Tribunale annulla la decisione nella parte in cui esclude che questa misura costituisca aiuto di Stato.

Aumento di capitale del 23 febbraio 2017: annullamento parziale

Anche sull’aumento di capitale di 1 miliardo di DKK concesso da PostNord a favore di Post Danmark il Tribunale censura la Commissione. Pur riconoscendo che la mera partecipazione pubblica non basta a rendere imputabile una misura allo Stato, il Tribunale osserva che, una volta accertata l’influenza dominante degli Stati danese e svedese su PostNord, la Commissione avrebbe dovuto esaminare concretamente gli indizi disponibili sul coinvolgimento statale, invece di limitarsi a constatare l’assenza di prova positiva di istruzioni governative. Inoltre, il controllo sull’applicazione del criterio dell’investitore privato è stato giudicato insufficiente: la Commissione si è concentrata sui costi del fallimento della controllata, senza verificare adeguatamente se l’operazione fosse effettivamente razionale anche in termini di redditività prospettica e se, in alternativa, il fallimento non fosse stata l’opzione meno onerosa.

Dispositivo e conseguenze

Il Tribunale annulla quindi la decisione della Commissione solo nei limiti in cui ha escluso, senza avviare il procedimento formale, che costituissero aiuti di Stato: 1) la prassi amministrativa danese di esenzione IVA istituita con la decisione amministrativa n. 1306/90 e il regolamento amministrativo F 6742/90; 2) l’aumento di capitale del 23 febbraio 2017. Il ricorso è respinto per il resto. Le spese sono ripartite parzialmente tra ricorrenti e Commissione, mentre il Regno di Danimarca e gli intervenienti sopportano le proprie spese.

Principi applicabili per il contenzioso sugli aiuti di Stato

La pronuncia ribadisce tre punti utili per gli operatori:

• la fase preliminare non può essere usata per chiudere il caso quando emergono elementi complessi o contraddittori che richiedono indagine formale;
• nell’imputabilità delle misure adottate da imprese pubbliche occorre un esame concreto degli indizi, non basta invocare l’autonomia formale della società;
• nel criterio dell’investitore privato la Commissione deve verificare la razionalità economica dell’operazione e non soltanto il costo del mancato intervento.