Corte di giustizia, Sentenza C-499/18

Impugnazione contro il regolamento di esecuzione n. 485/2013 su clothianidin e imidacloprid

La causa è un’impugnazione ex articolo 56 dello Statuto della Corte contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il ricorso di annullamento proposto avverso il regolamento di esecuzione (UE) n. 485/2013. La controversia riguarda il riesame dell’approvazione di due sostanze attive neonicotinoidi e le restrizioni imposte, in particolare per la tutela delle api.

Fatti e quadro normativo

Le sostanze clothianidin e imidacloprid erano già approvate a livello UE e figuravano nell’allegato al regolamento di esecuzione n. 540/2011. Dopo studi scientifici e valutazioni EFSA che avevano evidenziato rischi elevati per le api, la Commissione adottò il regolamento controverso, introducendo restrizioni su usi professionali e non professionali e vietando l’uso e l’immissione sul mercato di sementi conciate con prodotti contenenti tali sostanze per varie colture.

La Corte richiama soprattutto:

• l’articolo 4 del regolamento n. 1107/2009 sui criteri di approvazione;
• l’articolo 7, sull’onere del fabbricante di dimostrare la conformità ai criteri;
• l’articolo 12, sulle conclusioni EFSA nella procedura di approvazione;
• l’articolo 21, sul riesame dell’approvazione;
• l’allegato II, punto 3.8.3, sul requisito relativo alle api;
• l’articolo 69, sulle misure di emergenza.

Fatti scientifici e amministrativi rilevanti

La Commissione aveva chiesto all’EFSA di aggiornare il sistema di valutazione del rischio per le api. Gli studi di marzo 2012 e le successive valutazioni EFSA individuarono, tra l’altro, rischi acuti elevati per le api mellifere dovuti alla dispersione di polveri, ai residui in nettare e polline e al liquido di guttazione, oltre a molteplici incertezze scientifiche. Su questa base la Commissione adottò il regolamento n. 485/2013, che limitava vari usi delle sostanze e vietava l’uso di sementi conciate.

Esame della ricevibilità

La Corte dichiara irricevibile l’impugnazione nella parte proposta da Bayer AG, perché tale società non era parte nel procedimento dinanzi al Tribunale e non ha indicato circostanze particolari che le consentissero di proporre impugnazione. La Corte conferma invece che Bayer CropScience aveva interesse ad agire, anche se nel frattempo erano stati adottati regolamenti più restrittivi, poiché la declaratoria di illegittimità poteva rilevare ai fini di una futura azione risarcitoria.

Primo motivo: presupposti del riesame ai sensi dell’articolo 21

La ricorrente sosteneva che il Tribunale avesse erroneamente ritenuto sufficiente, per avviare il riesame, un aumento della certezza delle conoscenze preesistenti. La Corte riconosce che il Tribunale ha effettivamente sbagliato nel ritenere necessarie nuove conoscenze scientifiche come condizione generale di apertura del riesame, poiché l’articolo 21, paragrafo 1, prima frase, consente alla Commissione di riesaminare l’approvazione in qualunque momento senza ulteriori condizioni.

Tuttavia, tale errore non porta all’annullamento della sentenza, perché il Tribunale aveva comunque correttamente affermato che la Commissione poteva legittimamente procedere al riesame nel caso concreto. Il motivo è quindi respinto come inconferente.

Secondo motivo: documenti di orientamento e base scientifica della valutazione

La Bayer contestava l’uso, da parte dell’EFSA e della Commissione, di un parere scientifico che evidenziava lacune negli orientamenti OEPP, invece di applicare rigidamente i documenti di orientamento esistenti al momento del riesame. La Corte osserva che, nel riesame ex articolo 21, la valutazione può fondarsi su qualsiasi nuova conoscenza scientifica o tecnica, indipendentemente dalla fonte, e che ciò è coerente con l’obiettivo di elevata protezione dell’articolo 1107/2009.

Pertanto, l’EFSA poteva fondarsi sul proprio parere scientifico per evidenziare i limiti degli orientamenti esistenti e il Tribunale non ha commesso errori di diritto nel riconoscerlo. Il motivo è respinto.

Terzo e quinto motivo: completezza della valutazione del rischio, dati mancanti e principio di precauzione

La ricorrente lamentava che la Commissione non avesse effettuato una valutazione completa e che avrebbe dovuto consentirle di produrre nuovi dati prima di adottare restrizioni. La Corte afferma che, in un contesto di incertezza scientifica, il principio di precauzione non richiede una valutazione esaustiva e non impone di attendere studi ulteriori prima di adottare misure protettive.

La Corte precisa inoltre che il fabbricante non ha un diritto a rinviare la decisione per colmare lacune informative mediante nuovi studi; la Commissione, se dispone di indizi seri e concludenti che fanno ragionevolmente dubitare della conformità ai criteri di approvazione, può agire. La parte del motivo relativa alle misure di emergenza ex articolo 69 è respinta anche perché non adeguatamente specificata.

Onere della prova e salute delle colonie di api

Quanto alla pretesa inversione dell’onere della prova, la Corte ritiene corretto il ragionamento del Tribunale: una volta che la Commissione fornisce elementi seri e concludenti che pongono in dubbio il rispetto dei criteri di approvazione, l’onere torna sul fabbricante ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1. La Corte aggiunge che il criterio dell’allegato II, punto 3.8.3, riguarda la sopravvivenza e lo sviluppo della colonia, ma il Tribunale non ha scambiato il piano delle singole api con quello della colonia: ha semplicemente preso atto della correlazione tra i rischi individuali e quelli per la colonia e dell’incertezza sul livello di mortalità oltre il quale si producono effetti inaccettabili.

Divieto degli usi fogliari e degli usi non professionali

La Corte conferma che la Commissione poteva adottare misure preventive anche per usi non ancora specificamente valutati dall’EFSA, se poteva ragionevolmente ritenere che comportassero rischi analoghi a quelli già esaminati. Per gli usi fogliari, il Tribunale aveva rilevato che tali usi potevano determinare deposito del prodotto nel suolo e successivo assorbimento da parte delle piante, sicché la Commissione poteva presumere un rischio analogo.

Per gli usi non professionali, il Tribunale aveva valorizzato la maggiore probabilità di non rispetto delle istruzioni da parte di utenti non soggetti a controllo. La Corte ritiene che tale valutazione non sia viziata da errore di diritto: la realizzabilità dei controlli e il rischio di uso improprio sono elementi pertinenti nella valutazione del rischio accettabile.

Sesto motivo: valutazione d’impatto e proporzionalità

La Corte conferma che l’articolo 21, paragrafo 3, ingloba il principio di proporzionalità, ma non impone una forma predeterminata di valutazione d’impatto. La Commissione deve essere consapevole degli effetti positivi e negativi dell’azione e dell’inazione e tenerne conto, ma non è tenuta a un calcolo esatto in ogni circostanza.

Nel caso concreto, la Corte ritiene che la Commissione avesse preso in considerazione il contesto economico e ambientale, anche sulla base di documenti interni e dei possibili prodotti alternativi, pur non disponendo di informazioni complete a livello UE. Il motivo è respinto.

Dispositivo e spese

La Corte dichiara irricevibile l’impugnazione nella parte proposta da Bayer AG e la respinge per il resto. Le ricorrenti sono condannate alle spese della Commissione e di vari intervenienti; altri intervenienti sopportano le proprie spese secondo le regole processuali applicabili.

Principi affermati

La pronuncia chiarisce che:

• il riesame dell’approvazione ex articolo 21 del regolamento n. 1107/2009 può essere avviato dalla Commissione in qualsiasi momento;
• nel riesame possono essere utilizzate le migliori conoscenze scientifiche disponibili, anche se il documento di orientamento non coincide con quello originariamente applicato;
• il principio di precauzione consente misure restrittive in presenza di incertezza scientifica e di indizi seri di rischio;
• il fabbricante non ha diritto a sospendere la decisione per produrre nuovi dati;
• l’onere della prova può tornare sul fabbricante una volta che la Commissione abbia presentato elementi seri e concludenti idonei a far dubitare della conformità ai criteri di approvazione.