Sentenza n. 5010/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguardava due istanze private per l’ampliamento o la realizzazione di strutture sanitarie destinate all’erogazione di prestazioni ambulatoriali di diabetologia di secondo livello. La struttura sanitaria poi ricorrente in primo grado aveva presentato la propria istanza nell’ottobre 2021, mentre l’istanza dell’appellante era successiva. Il Comune di Avellino aveva però trasmesso all’ASL la prima istanza con notevole ritardo rispetto al termine previsto, mentre aveva trasmesso tempestivamente quella successiva. L’ASL aveva quindi esaminato prima l’istanza dell’appellante e, dopo il rilascio dei relativi pareri favorevoli, aveva ritenuto esaurito il fabbisogno regionale e non aveva esaminato utilmente la domanda anteriore. Il TAR aveva annullato gli atti nei limiti indicati in motivazione, ordinando la riattivazione del procedimento con esame prioritario della domanda presentata per prima e modulando gli effetti dell’annullamento dell’autorizzazione dell’appellante in modo da produrli soltanto ex nunc, dall’eventuale accoglimento della domanda della struttura ricorrente. L’appellante ha dedotto un unico articolato motivo, lamentando error in procedendo e in iudicando, difetto di motivazione, erronea applicazione degli artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e seguenti del d.lgs. n. 502/1992, della disciplina regionale sul fabbisogno e delle deliberazioni regionali applicabili, illogicità e irragionevolezza, nonché violazione dei principi concorrenziali nazionali ed europei e dell’art. 106 TFUE. In particolare, ha sostenuto che il TAR avrebbe erroneamente confuso il fabbisogno relativo alle strutture pubbliche e private accreditate con quello relativo alle strutture private operanti a carico dell’utente e avrebbe omesso di considerare le contestazioni concernenti i requisiti e l’istruttoria dell’autorizzazione rilasciata in suo favore. L’ASL ha inoltre eccepito la tardività della notifica dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo infondato il gravame e potendo prescindere dall’esame dell’eccezione di tardività della notifica, poiché la notificazione effettuata presso l’indirizzo di posta elettronica ordinaria del difensore, anziché presso quello PEC, avrebbe comportato al più una nullità sanata dalla costituzione dell’ASL. Il Collegio ha individuato il punto decisivo non nella distinzione prospettata dall’appellante tra fabbisogno delle strutture pubbliche o accreditate e fabbisogno delle strutture private non accreditate, ma nella violazione dell’ordine cronologico di trattazione previsto dal regolamento interno dell’ASL, adottato con deliberazione del Direttore generale n. 291 del 2018. Tale regolamento imponeva, di regola, l’esame delle istanze secondo l’ordine cronologico di acquisizione al protocollo generale dell’ASL, in funzione di imparzialità e trasparenza. La domanda della struttura appellata era anteriore, ma il Comune l’aveva trasmessa all’ASL oltre il termine di tre giorni previsto dalla disciplina regionale, mentre aveva trasmesso tempestivamente la domanda successiva dell’appellante. Il ritardo comunale aveva quindi consentito l’esame prioritario della domanda successiva e la conseguente saturazione del fabbisogno, determinando un effetto viziante sull’intera fase procedimentale successiva. L’ASL non poteva legittimamente considerare esaurito il fabbisogno nei confronti della domanda anteriore senza averla previamente esaminata. Le censure dell’appellante relative alla mancanza dei requisiti della struttura appellata non hanno modificato tale conclusione; nelle more, infatti, l’amministrazione aveva rieditato il potere in conformità alla sentenza di primo grado e la struttura appellata aveva ottenuto l’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio, nonché l’accreditamento istituzionale. È stata confermata anche la modulazione degli effetti dell’annullamento dell’autorizzazione dell’appellante, destinati a operare ex nunc dall’eventuale accoglimento della domanda anteriore, così da evitare una diminuzione immediata dell’offerta sanitaria. È stata respinta la domanda dell’appellata di condanna ex art. 96, comma 3, c.p.c. e art. 26, comma 1, ultimo periodo, c.p.a., non ravvisandosi un comportamento processuale sanzionabile. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 8-ter, comma 3, d.lgs. 502/1992

  Per la realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie il Comune acquisisce ... la verifica di compatibilità del progetto da parte della regione. Tale verifica è effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture.

  La realizzazione di strutture sanitarie richiede la verifica regionale di compatibilità, rapportata al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture; tale verifica deve essere svolta nell’ambito di un procedimento correttamente istruito e rispettoso dell’ordine di trattazione delle istanze.

• art. 8-bis, comma 1, d.lgs. 502/1992

  La disposizione è richiamata dall’appellante per sostenere che il fabbisogno rilevante ai fini dell’accreditamento riguarda l’offerta programmata per i LEA e le strutture pubbliche o accreditate; il Consiglio di Stato non fonda tuttavia la decisione su tale distinzione, individuando il vizio decisivo nella violazione dell’ordine cronologico di esame.

• art. 106 TFUE

  La violazione è stata dedotta dall’appellante con riferimento ai principi concorrenziali, ma non è stata accolta né esaminata come profilo decisivo, poiché l’appello è stato respinto sulla base dell’illegittima alterazione dell’ordine procedimentale.

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  La domanda di condanna sanzionatoria per responsabilità aggravata è stata respinta, non essendo ravvisabile nel comportamento processuale dell’appellante una violazione eccedente la normale dialettica giudiziale.

• art. 26, comma 1, ultimo periodo, c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha escluso i presupposti per l’applicazione della sanzione processuale richiesta dall’appellata.

• art. 73 c.p.a.

  La norma è richiamata esclusivamente per le memorie depositate dalle parti e non esprime una ratio decisoria autonoma.

Massime di principio

• Quando una disciplina interna dell’amministrazione impone, a tutela di imparzialità e trasparenza, l’esame delle istanze secondo l’ordine cronologico di acquisizione, l’amministrazione deve rispettare tale criterio e non può alterarlo attraverso ritardi o modalità differenziate di trasmissione delle domande.
• Nel procedimento di autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie, il ritardo dell’amministrazione competente alla trasmissione dell’istanza, se determina l’esame prioritario di una domanda successiva e la saturazione del fabbisogno, vizia la fase procedimentale successiva e impone la riedizione del potere con esame prioritario della domanda anteriore.
• L’amministrazione non può dichiarare esaurito il fabbisogno sanitario nei confronti di una domanda anteriore senza averla previamente esaminata secondo l’ordine procedimentale applicabile; l’esito della domanda resta incerto, ma il procedimento deve essere riattivato e definito correttamente.
• La violazione dell’ordine cronologico di trattazione può giustificare l’annullamento degli atti successivi anche quando non sia dimostrato che la domanda pretermessa avrebbe certamente ottenuto l’autorizzazione, essendo sufficiente che l’esame prioritario avrebbe potuto condurre a un diverso esito procedimentale.
• Quando l’annullamento di un’autorizzazione sanitaria rischia di determinare nell’immediato una sensibile diminuzione dell’offerta di prestazioni, il giudice può modulare nel tempo gli effetti dell’annullamento, facendoli decorrere dall’eventuale esito favorevole della riedizione del procedimento relativo alla domanda anteriormente presentata.

Come è indicizzato