Sentenza n. 424/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva percepito da AGEA contributi comunitari per le campagne dal 2007 al 2020, per complessivi euro 89.578,33. A seguito di accertamenti della Guardia di finanza, AGEA aveva appreso che il beneficiario era stato destinatario, con decreto del Tribunale di Cagliari del 14 febbraio 2007, della misura di prevenzione della sorveglianza speciale per la durata di due anni. L’amministrazione aveva quindi adottato il provvedimento impugnato, ritenendo applicabile l’art. 67, comma 1, lettera g), d.lgs. 159/2011, che preclude alle persone sottoposte a determinate misure di prevenzione l’ottenimento di contributi, finanziamenti o altre erogazioni pubbliche per attività imprenditoriali. Il ricorrente ha dedotto: il superamento del limite temporale per l’accertamento e il recupero delle somme indebitamente erogate; l’irrilevanza degli atti istruttori e dell’avvio del procedimento ai fini dell’individuazione della data di contestazione dell’indebito; la propria buona fede. Dopo avere trattenuto la causa in decisione, il TAR ha rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione e ha sottoposto la questione al contraddittorio. Il ricorrente ha sostenuto che la controversia rientrasse nella giurisdizione amministrativa, qualificando la posizione come interesse legittimo in ragione dell’esercizio di poteri di autotutela da parte di AGEA.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione e precisando che il giudizio può essere riproposto ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Il Collegio ha esaminato preliminarmente il quadro temporale applicabile al recupero dei contributi comunitari. Ha ritenuto concorrenti il termine decennale di prescrizione dell’azione di recupero, ricavato dall’art. 3, paragrafi 1 e 3, regolamento CE-Euratom n. 2988/95, in combinato disposto con l’art. 2946 c.c., e, per le campagne di erogazione iniziate anteriormente al 1° gennaio 2010, il termine previsto dall’art. 73, paragrafo 5, regolamento CE n. 796/2004, applicabile in forza dell’art. 86, paragrafo 1, regolamento CE n. 1122/2009. Per tali campagne, l’amministrazione deve notificare per la prima volta al beneficiario la contestazione del carattere indebito dell’erogazione entro dieci anni, termine ridotto a quattro anni se il beneficiario ha agito in buona fede. Tuttavia, il TAR non ha deciso nel merito i motivi relativi alla prescrizione, alla decadenza e alla buona fede, poiché ha ritenuto dirimente il difetto di giurisdizione. In materia di concessione o revoca di finanziamenti pubblici, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando la legge stabilisce direttamente i presupposti del beneficio e l’amministrazione svolge una verifica vincolata della loro sussistenza; spetta invece al giudice amministrativo quando la concessione è discrezionale o avviene all’esito di una procedura comparativa. Nel caso concreto, il beneficio risultava riconosciuto non mediante una procedura selettiva, ma attraverso il mero riscontro dei requisiti normativamente previsti. Anche la revoca derivava dall’accertamento di un presupposto ostativo originario, costituito dalla sottoposizione alla sorveglianza speciale, direttamente stabilito dalla legge. Ne conseguiva la titolarità di un diritto soggettivo e la giurisdizione del giudice ordinario. Le spese sono state compensate, anche perché il provvedimento impugnato indicava la possibilità di ricorrere davanti al giudice amministrativo; tale indicazione, comunque, non incide sul riparto di giurisdizione.

Norme richiamate

• art. 67, comma 1, lett. g), d.lgs. 159/2011

  contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali

  La disposizione individua un presupposto ostativo direttamente previsto dalla legge all’ottenimento di contributi pubblici da parte di persone sottoposte, tra le altre, alla misura della sorveglianza speciale.

• art. 73, par. 5, regolamento CE n. 796/2004

  l’obbligo di restituzione degli importi indebitamente erogati non si applica se il periodo intercorso tra la data di pagamento dell’aiuto e quella in cui l’autorità competente ha notificato per la prima volta al beneficiario il carattere indebito del pagamento effettuato è superiore a dieci anni. Tuttavia, il periodo di cui al comma precedente è ridotto a quattro anni se il beneficiario ha agito in buona fede

  Per le campagne di erogazione iniziate prima del 1° gennaio 2010, il recupero richiede la prima notifica della contestazione dell’indebito entro dieci anni dal pagamento, termine ridotto a quattro anni in caso di buona fede.

• art. 86, par. 1, regolamento CE n. 1122/2009

  alle domande di aiuto relative alle campagne di commercializzazione o ai periodi di erogazione dei premi iniziati precedentemente al 1° gennaio 2010

  Mantiene applicabile il regime dell’art. 73, par. 5, regolamento CE n. 796/2004 alle campagne o ai periodi di erogazione iniziati prima del 1° gennaio 2010.

• art. 3, par. 1, regolamento CE-Euratom n. 2988/95

  Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall'esecuzione dell'irregolarità. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni. Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l'irregolarità. […] La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione

  Prevede il termine ordinario di prescrizione e l’interruzione mediante atti istruttori o diretti a perseguire l’irregolarità, portati a conoscenza dell’interessato.

• art. 3, par. 3, regolamento CE-Euratom n. 2988/95

  applicare un termine più lungo

  Consente agli Stati membri di applicare un termine più lungo rispetto a quello previsto dal paragrafo 1; il TAR ha ritenuto applicabile nel diritto interno il termine decennale di cui all’art. 2946 c.c.

• art. 2946 c.c.

  Costituisce, secondo il TAR, la base del termine decennale di prescrizione applicabile all’azione di recupero, in combinato disposto con l’art. 3, par. 3, regolamento CE-Euratom n. 2988/95.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione del giudizio dinanzi al giudice ordinario munito di giurisdizione dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Nelle controversie relative alla concessione o alla revoca di contributi pubblici, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando la legge stabilisce direttamente i presupposti del beneficio e l’amministrazione si limita a verificarne in modo vincolato la sussistenza, poiché la posizione del privato ha natura di diritto soggettivo.
• La giurisdizione appartiene al giudice amministrativo quando la concessione del contributo implica un esercizio di discrezionalità amministrativa oppure si svolge all’esito di una procedura comparativa o selettiva.
• La revoca di un contributo per l’accertamento di un presupposto ostativo originario direttamente previsto dalla legge costituisce esercizio di un potere vincolato e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se formalmente adottata mediante un provvedimento amministrativo di revoca o decadenza.
• Per il recupero di contributi comunitari, il termine decennale di prescrizione dell’azione, derivante dall’art. 3, paragrafo 3, regolamento CE-Euratom n. 2988/95 e dall’art. 2946 c.c., concorre, per le campagne di erogazione iniziate prima del 1° gennaio 2010, con il termine previsto dall’art. 73, paragrafo 5, regolamento CE n. 796/2004: la prima contestazione dell’indebito deve essere notificata entro dieci anni dal pagamento, ridotti a quattro anni se il beneficiario ha agito in buona fede.
• L’indicazione, contenuta nel provvedimento amministrativo, della possibilità di ricorrere davanti al giudice amministrativo non modifica il riparto legale della giurisdizione, pur potendo rilevare ai fini della compensazione delle spese.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il proprio difetto di giurisdizione, deve indicare il giudice munito di giurisdizione e il giudizio può essere riproposto davanti a quest’ultimo nei termini e secondo le modalità previste dall’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato