Sentenza n. 565/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva chiesto il permesso di costruire per trasformare a uso residenziale locali sottotetto esistenti e per realizzare un ampliamento residenziale nel Complesso immobiliare Casal Bertone, invocando il recupero della superficie utile lorda non realizzata e la conversione tra volumetria e SUL prevista dal PRG di Roma. Roma Capitale aveva preannunciato il rigetto per contrasto con il Regolamento edilizio e per superamento dell’indice di edificabilità, e aveva poi negato il titolo per carenza documentale e contrasto con l’art. 108 delle NTA del PRG. In primo grado la società aveva dedotto: violazione degli artt. 2 e 3 del Regolamento edilizio, carenza istruttoria ed erroneità dei presupposti; violazione degli artt. 3, 10 e 10-bis l. n. 241/1990 e del principio di buon andamento; violazione degli artt. 4, 62 e 108 delle NTA del PRG e difetto di motivazione. In appello ha contestato la sentenza del TAR, sostenendo che avrebbe dovuto applicarsi il meccanismo di conversione volume/SUL del nuovo PRG e che la documentazione prodotta fosse completa; ha inoltre riproposto le censure procedimentali relative alla documentazione e alla mancata puntuale confutazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla questione principale, ha rilevato che la Convenzione urbanistica e il permesso di costruire originario individuavano espressamente nella volumetria, e non nella SUL, il parametro di misura dell’unità edilizia. Non sussisteva quindi una ragione per applicare il parametro di conversione volume/SUL previsto dagli artt. 102 e 108 delle NTA del nuovo PRG; l’indicazione di entrambi i dati negli allegati alla Convenzione non prevaleva sul contenuto della Convenzione e del titolo edilizio. Inoltre, l’art. 62, comma 2, delle NTA, per i piani attuativi e programmi urbanistici già approvati o adottati secondo la disciplina previgente, impone l’applicazione della disciplina definita dai relativi strumenti, configurando una scelta pianificatoria definitiva e non una mera norma transitoria. L’applicazione del nuovo PRG avrebbe comportato una retroattiva riapertura della disciplina urbanistica degli strumenti già approvati. Il Collegio ha altresì osservato che la trasformazione dei sottotetti in locali residenziali, comportando incremento del carico urbanistico, resta soggetta ai limiti inderogabili di densità edilizia del d.m. n. 1444/1968. È stata quindi ritenuta legittima anche la valutazione amministrativa sulla carenza documentale, poiché tale carenza impediva i controlli sul rispetto dei predetti limiti. Quanto alla partecipazione procedimentale, il giudice ha escluso che l’amministrazione debba confutare puntualmente ogni osservazione presentata dopo il preavviso di rigetto: le ragioni ostative possono risultare dalla motivazione finale del diniego. L’appellante è stata condannata al pagamento delle spese del giudizio, liquidate in euro 9.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 4 NTA del PRG di Roma

  Definisce la SUL quale parametro di misura delle superfici lorde dell’unità edilizia, ma non è stato ritenuto applicabile al complesso in esame in sostituzione del parametro volumetrico previsto dalla Convenzione e dal permesso di costruire originario.

• art. 62 NTA del PRG di Roma

  per tali aree "si applica la disciplina definita dai relativi Piani attuativi o programmi urbanistici"

  Per i piani attuativi e programmi urbanistici già adottati o approvati secondo la disciplina previgente, conferma l’applicazione della disciplina propria di tali strumenti; secondo il giudice, si tratta di una scelta pianificatoria definitiva e non di una norma transitoria.

• art. 102 NTA del PRG di Roma

  Prevede il parametro di conversione tra volumetria e SUL, ma tale meccanismo non è stato applicato perché il titolo edilizio e la Convenzione urbanistica originari utilizzavano la volumetria come parametro.

• art. 108 NTA del PRG di Roma

  nella fase di salvaguardia del presente P.R.G. ... il rapporto tra volumetria edificabile secondo il P.R.G. vigente e SUL edificabile del presente P.R.G. è regolato dall’altezza convenzionale di m. 3,20. Tale parametro di conversione si applica anche in attuazione di norme regionali o statali espresse in termini volumetrici

  La norma transitoria sulla conversione volume/SUL non consente di modificare retroattivamente il parametro volumetrico previsto dagli strumenti urbanistici attuativi e dal permesso di costruire già rilasciato.

• art. 7 d.m. n. 1444/1968

  Impone limiti inderogabili di densità edilizia, rilevanti anche per la trasformazione dei sottotetti a uso residenziale quando essa determini un incremento del carico urbanistico.

• art. 2 Regolamento edilizio di Roma

  Impone che la domanda edilizia sia corredata dalla documentazione prescritta.

• art. 3 Regolamento edilizio di Roma

  Richiede la completezza della documentazione allegata alla domanda edilizia, necessaria per lo svolgimento dei controlli amministrativi.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Fondamento dell’obbligo di motivazione, ritenuto assolto mediante l’indicazione delle ragioni sostanziali del diniego.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non impone all’amministrazione una puntuale confutazione di ogni osservazione del privato, se le ragioni ostative risultano dalla motivazione del provvedimento finale.

• art. 20 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato con riferimento alla conclusione del procedimento per il rilascio del permesso di costruire.

Massime di principio

• Quando una convenzione urbanistica e il permesso di costruire originario individuano nella volumetria il parametro di misura dell’edificazione, la successiva disciplina del PRG che utilizza la SUL non consente, di per sé, di sostituire retroattivamente il parametro volumetrico né di riconoscere nuova edificabilità mediante conversione volume/SUL.
• La previsione delle NTA che mantiene applicabile ai piani attuativi o programmi urbanistici già adottati o approvati la disciplina da essi definita costituisce una scelta pianificatoria definitiva di salvaguardia degli strumenti preesistenti; l’applicazione del nuovo PRG non può comportare la riapertura o la revisione retroattiva dell’iter urbanistico già concluso.
• La trasformazione di locali sottotetto in unità residenziali, quando comporta un incremento del carico urbanistico, deve comunque rispettare i limiti inderogabili di densità edilizia stabiliti dal d.m. n. 1444/1968.
• La carenza della documentazione necessaria a verificare il rispetto dei limiti urbanistici ed edilizi giustifica il diniego del permesso di costruire, anche quando il richiedente abbia successivamente prodotto documenti integrativi, se l’amministrazione non dispone degli elementi necessari per effettuare tutti i controlli prescritti.
• A seguito del preavviso di rigetto, l’amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione del privato, purché il provvedimento finale esponga ragioni ostative sufficienti e intelligibili, dalle quali possa ricavarsi anche il superamento delle deduzioni procedimentali e sostanziali.

Come è indicizzato