Cassazione Penale, Sentenza n. 35011/2024 del 18/09/2024

Esito

La controversia

Ricorso avverso l'ordinanza del Tribunale del riesame che aveva rigettato l'appello del P.M. contro l'ordinanza del GIP che aveva respinto la richiesta di applicazione della misura cautelare interdittiva per un anno nei confronti di Procopio Massimo, imputato di abuso d'ufficio (art. 323 c.p.) in relazione al rilascio, senza procedure di evidenza pubblica, di una 'concessione suppletiva' a favore di Abruzzo Arturo Vincenzo su mq. 2.715 di demanio marittimo già abusivamente occupati e in parte sottoposti a sequestro; il P.M. denunciava omissioni di atti dovuti (ingiunzione al ripristino, declaratoria di decadenza, sgombero) e sosteneva che la normativa (art. 47 Cod. Nav. e art. 20 L.R. Calabria n. 17/2005) imponeva la decadenza e lo sgombero senza margini di discrezionalità, oltre a criticare l'astensione del titolare (Procopio) ritenuta strumentale e finalizzata a far adottare il provvedimento dal facente funzione (Carnuccio).

La decisione

La Corte (Cassazione) ha ritenuto il ricorso fondato: ha annullato l'ordinanza del Tribunale del riesame e ha rinviato per nuovo giudizio. I giudici di legittimità hanno ritenuto che il Tribunale avesse errato nella valutazione giuridica della sussistenza di violazioni di norme di rango primario (art. 47 Cod. Nav. e art. 20 L.R. Calabria n. 17/2005) e nella valutazione della legittimità della 'concessione suppletiva' rilasciata per i mq. 2715, nonché abbia sottovalutato che l'illegittimità manifesta dell'atto e la condotta d'astensione pretestuosa costituiscono indizi rilevanti ai fini della gravità indiziaria e del dolo intenzionale. Ne consegue la cancellazione del provvedimento di rigetto dell'appello cautelare e il rinvio al giudice di merito per nuovo esame della gravità indiziaria alla luce dei principi esposti.

Norme richiamate

• art. 323 cod. pen. (abuso d'ufficio)

  "di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità"

  La modifica normativa del 2020 ha ristretto l'ambito dell'abuso d'ufficio alla violazione di regole specifiche di rango primario senza margini discrezionali; pertanto la condotta rilevante penalmente è la violazione di disposizioni di legge (non di mere norme regolamentari) che impongono obblighi vincolati.

• art. 47 Codice della navigazione

  "L'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario: a) ... e) per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione; f) per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o di regolamenti."

  Secondo la giurisprudenza amministrativa e la Corte, quando ricorrono i presupposti fattuali indicati dall'art. 47 la P.A. esercita un potere vincolato: la dichiarazione di decadenza è obbligatoria e non soggetta a bilanciamento discrezionale.

• art. 20 L.R. Calabria n. 17/2005

  "Il Comune dichiara la decadenza del Concessionario ... anche nei seguenti casi: ... b) per inadempienza di obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o di regolamenti; ... d) per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione."

  Norma regionale specifica che rende obbligatoria la decadenza del concessionario al verificarsi delle condizioni indicate; norma primaria rilevante ai fini dell'abuso d'ufficio perché non lascia margini discrezionali.

• D.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328 (Regolamento per l'esecuzione del Codice della Navigazione), art. 24

  "Qualsiasi variazione nell'estensione della zona concessa ... può essere consentita mediante atto o licenza suppletivi dopo l'espletamento dell'istruttoria..."

  La concessione 'suppletiva' è deroga alla disciplina generale e va interpretata restrittivamente: l'affidamento diretto in ampliamento al titolare può essere ammesso solo in situazioni eccezionali, con presupposti rigorosi e verificabili concretamente; non è automaticamente consentita, specie se riguarda superficie rilevante o beni autonoma mente concedibili.

• art. 54 Codice della navigazione

  Richiamata nella contestazione in relazione alla tutela del demanio marittimo e agli obblighi di ricognizione/sgombero: la violazione dei doveri connessi alla gestione del demanio può integrare profili sanzionatori e di responsabilità amministrativa/penale a seconda dei casi.

• art. 1161 Codice della navigazione

  Norma richiamata in relazione al reato presunto collegato all'occupazione abusiva e al valore economico della concessione; si segnala l'uso del rilascio della concessione come possibile modo per agevolare benefici patrimoniali derivanti dall'illecito.

Massime di principio

• La fattispecie di abuso d'ufficio post-modifica 2020 richiede la violazione di regole specifiche di rango primario prive di margini discrezionali: quando la legge impone un obbligo vincolato, la sua inosservanza può costituire un elemento dell'abuso.
• Le disposizioni del Codice della navigazione (art. 47) e le leggi regionali che disciplinano la decadenza delle concessioni demaniali possono essere norme vincolanti: se i presupposti fattuali sono accertati, l'ente pubblico è tenuto a dichiarare la decadenza senza valutazioni discrezionali.
• La 'concessione suppletiva' (art. 24 DPR 328/1952) è una deroga eccezionale all'obbligo di gara e va interpretata restrittivamente: l'ampliamento senza gara è ammissibile solo se oggettivamente funzionale, necessario e di minima consistenza, non quando riguarda porzioni rilevanti o autonome del demanio.
• L'illegittimità macroscopica di un atto amministrativo e l'adozione di comportamenti quali astensione pretestuosa del titolare che favoriscono l'adozione dell'atto da parte di un facente funzione rappresentano indizi rilevanti ai fini della gravità indiziaria e del dolo intenzionale in sede penale.
• Nei procedimenti penali connessi ad atti amministrativi, il giudice penale può esercitare il sindacato incidentale sugli atti concessori per valutare la sussistenza del reato; una preliminare valutazione in diritto sugli obblighi vincolati della P.A. è spesso decisiva per l'accertamento degli illeciti.
• In situazioni simili è fondamentale documentare i presupposti fattuali (es. misura dell'occupazione, contenuto della concessione originaria, esistenza di sequestro penale) perché tali elementi determinano se la norma impone atti vincolati (decadenza/sgombero) o se sussiste spazio discrezionale.