Sentenza n. 5513/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato dinanzi al TAR il provvedimento del 29 novembre 2018, con cui Roma Capitale aveva ordinato di non realizzare le opere indicate nella SCIA del 24 novembre 2017, la nota del 21 novembre 2017 relativa alle trasformazioni oggetto della DIA del 30 maggio 2017 e il diniego di autotutela del 13 gennaio 2023. La società aveva sostenuto che l’intervento fosse legittimato dalla SCIA, anche perché la documentazione allegata avrebbe consentito di qualificare correttamente le opere nonostante l’utilizzo di un modulo errato; aveva inoltre dedotto l’errore della planimetria catastale allegata alla concessione edilizia in sanatoria, la violazione degli artt. 3, comma 4, 7, 10-bis e 21 della legge n. 241/1990, la lesione dell’affidamento qualificato e il travisamento dei presupposti. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello la società ha dedotto, con un unico articolato motivo, la violazione degli artt. 7, 10-bis e 21 della legge n. 241/1990 e dell’art. 23 del d.P.R. n. 380/2001, contestando in particolare la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia pesante, l’inefficacia della SCIA semplice, l’esercizio del potere comunale oltre il termine previsto per l’autotutela, l’omessa comunicazione dei motivi ostativi e la lesione dell’affidamento derivante dal tempo trascorso e dall’avvenuta ultimazione dei lavori.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha rilevato che le opere non consistevano soltanto nella creazione di nuove bucature, ma comprendevano anche interventi incidenti sui prospetti dell’edificio: pianerottoli e gradini, trasformazione di finestre in porte-finestre, realizzazione di parte del muro di recinzione con cancello carrabile e trasformazione di una vetrata in porta-finestra. Gli interventi dovevano essere valutati unitariamente e, secondo la formulazione dell’art. 10, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380/2001 vigente all’epoca, rientravano nella ristrutturazione edilizia pesante, subordinata a permesso di costruire o a SCIA alternativa al permesso di costruire ex art. 23, non a SCIA semplice ex art. 22. La SCIA utilizzata era quindi radicalmente inidonea a produrre effetti giuridici e i lavori risultavano privi di idoneo titolo edilizio. Ne conseguiva che non trovava applicazione il termine previsto dall’art. 21-nonies, comma 1, della legge n. 241/1990, riferibile all’esercizio dei poteri inibitori o di autotutela rispetto a una SCIA efficace; non si era formato alcun consolidamento della posizione del segnalante e non era configurabile un affidamento qualificato tutelabile. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso la necessità della comunicazione di avvio del procedimento e del preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, poiché la SCIA è una dichiarazione privata che consente l’avvio diretto dell’attività nei limiti previsti dalla legge e non instaura un procedimento autorizzatorio destinato a concludersi con un atto di assenso amministrativo. La società appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 6.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001

  Gli interventi incidenti sui prospetti dell’edificio, secondo la formulazione vigente all’epoca dei fatti, rientrano nella ristrutturazione edilizia pesante e richiedono permesso di costruire o SCIA alternativa al permesso di costruire.

• art. 22 d.P.R. n. 380/2001

  La SCIA semplice opera soltanto nell’ambito applicativo proprio degli interventi realizzabili mediante tale strumento; non legittima interventi subordinati a permesso di costruire o a SCIA alternativa.

• art. 23 d.P.R. n. 380/2001

  La SCIA alternativa al permesso di costruire costituisce lo strumento idoneo per gli interventi che, pur potendo essere realizzati mediante segnalazione, sono soggetti al regime sostitutivo del permesso; non è surrogabile mediante una SCIA semplice.

• art. 19 l. n. 241/1990

  Il regime della SCIA e la tutela dell’affidamento del segnalante presuppongono che la segnalazione sia utilizzata entro il proprio ambito applicativo e che il privato agisca in conformità a essa.

• art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990

  Il termine e i limiti dell’autotutela non si applicano quando una SCIA sia radicalmente inefficace perché utilizzata per un intervento estraneo al suo ambito applicativo.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Non impone la comunicazione di avvio prima dell’esercizio dei poteri di controllo e inibitori sulla SCIA, poiché la segnalazione non instaura un procedimento autorizzatorio.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è dovuto nel controllo di una SCIA, non trattandosi di un’istanza di parte destinata a un provvedimento finale di diniego.

Massime di principio

• Gli interventi edilizi devono essere qualificati considerando unitariamente la loro complessiva consistenza e non mediante la frammentazione delle singole opere; se l’intervento incide sui prospetti e rientra nella ristrutturazione edilizia pesante, è necessario il permesso di costruire o, nei casi previsti, la SCIA alternativa al permesso di costruire.
• La SCIA produce gli effetti tipici previsti dalla legge solo quando l’attività segnalata rientra nell’ambito applicativo dell’istituto e il modello procedimentale utilizzato è quello corretto; una SCIA semplice presentata per un intervento subordinato a permesso di costruire o a SCIA alternativa è radicalmente inefficace.
• Quando la SCIA è radicalmente inefficace perché utilizzata al di fuori del proprio ambito applicativo, non si consolida la posizione del segnalante, non sorge un affidamento qualificato tutelabile per il mero decorso del tempo e non trova applicazione il termine previsto per l’autotutela nei confronti di una SCIA efficace.
• La SCIA non costituisce un’istanza di parte diretta all’avvio di un procedimento autorizzatorio, ma una dichiarazione privata che consente l’avvio dell’attività nei limiti stabiliti dalla legge; pertanto, prima dell’esercizio dei poteri di controllo e inibitori, non sono dovute la comunicazione di avvio del procedimento né il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241/1990.

Come è indicizzato