Sentenza n. 214/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la richiesta della Regione Basilicata di aderire, entro il limite quantitativo del quinto d’obbligo, al Settimo Appalto specifico stipulato da S.C.R. Piemonte per la fornitura di farmaci contenenti dimetilfumarato, nonché l’autorizzazione di tale adesione. La Regione Basilicata non era stata indicata né nell’accordo quadro originario, che riguardava la Regione Piemonte, né nel successivo appalto specifico, relativo alle Aziende sanitarie delle Regioni Piemonte, Valle d’Aosta e Molise. Secondo la ricorrente, l’estensione postuma avrebbe modificato sostanzialmente il perimetro soggettivo e territoriale della commessa, in violazione della disciplina euro-unitaria sugli accordi quadro e dei principi di concorrenza, trasparenza, parità di trattamento, buona fede e tutela dell’affidamento. L’individuazione degli enti beneficiari avrebbe infatti inciso sui costi logistici, sulla convenienza economica dell’offerta e sulla decisione degli operatori di partecipare alla gara.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente affermato la propria giurisdizione, ritenendo che gli atti di adesione, pur adottati in una fase successiva, incidessero autoritativamente sulla fase genetica dell’affidamento e sui profili soggettivi della commessa, con conseguente applicazione dell’art. 133, lett. e), c.p.a. Ha inoltre respinto l’eccezione di incompetenza territoriale, poiché gli atti producevano effetti nel territorio della Basilicata, luogo di esecuzione della fornitura. Nel merito, il ricorso è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché una nuova procedura di gara aveva incluso sin dall’origine anche le Aziende sanitarie della Basilicata, determinando la sopravvenuta inefficacia degli atti impugnati. Su richiesta della ricorrente, il Collegio ha comunque accertato l’illegittimità degli atti ai fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. Il TAR ha ritenuto illegittima l’adesione postuma perché la Basilicata non era stata previamente identificata nell’accordo quadro o nella documentazione dell’appalto specifico, né risultava prevista un’espressa clausola di estensione. L’ampliamento della platea degli enti beneficiari, anche se contenuto nel quinto d’obbligo, è stato considerato idoneo a incidere sui costi di esecuzione, sulla convenienza delle offerte e sull’assetto concorrenziale della gara. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni; il contributo unificato è stato posto a carico della Regione Basilicata.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia riguarda atti autoritativi incidenti sulla fase genetica dell’affidamento e sui profili oggettivi o soggettivi della commessa, anche se adottati successivamente alla stipulazione dell’accordo quadro.

• art. 13, comma 1, ultimo periodo, c.p.a.

  La competenza territoriale spetta al TAR del luogo in cui gli atti impugnati producono effetti territorialmente circoscritti, individuato nella fattispecie nel luogo di esecuzione della fornitura.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando il ricorso diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, il giudice può accertare l’illegittimità dell’atto impugnato se persiste un interesse ai fini risarcitori e tale richiesta è espressamente formulata.

• art. 55 d.lgs. 50/2016

  Il sistema dinamico di acquisizione cui si riferisce la procedura deve essere applicato nel rispetto del perimetro soggettivo e delle condizioni risultanti dagli atti di gara e dall’accordo quadro.

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  L’accordo quadro costituisce il titolo per successivi affidamenti senza ulteriore confronto competitivo; proprio per questo, l’individuazione degli enti beneficiari deve essere previamente determinata e trasparente.

• art. 32, paragrafo 2, direttiva 2014/24/UE

  Gli accordi quadro possono essere utilizzati soltanto dalle amministrazioni aggiudicatrici individuate negli atti di gara o comunque chiaramente identificabili sin dall’origine.

• 60° considerando della direttiva 2014/24/UE

  Gli accordi quadro non dovrebbero essere utilizzati dalle amministrazioni aggiudicatrici che non vi sono identificate.

  La previa e chiara identificazione delle amministrazioni beneficiarie è necessaria per garantire pubblicità, certezza del diritto e trasparenza.

Massime di principio

• Un’amministrazione può aderire successivamente a un accordo quadro o a un appalto specifico soltanto se era stata previamente identificata, mediante denominazione o altra indicazione chiara, tra le amministrazioni beneficiarie potenziali negli atti di gara, nell’accordo quadro o nella documentazione contrattuale.
• L’estensione postuma di un accordo quadro a un’amministrazione non previamente individuata costituisce una modifica sostanziale del perimetro soggettivo e territoriale della commessa e non può essere legittimata dal solo rispetto del limite quantitativo del quinto d’obbligo.
• La previa individuazione territoriale degli enti beneficiari è rilevante ai fini della concorrenza, perché ubicazione e distanza dei luoghi di esecuzione possono incidere sui costi logistici, sulla convenienza dell’offerta e sulla decisione degli operatori di partecipare alla gara.
• Quando gli accordi quadro consentono successivi affidamenti senza ulteriore confronto competitivo, l’individuazione erronea o postuma delle amministrazioni beneficiarie può violare i principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità e trasparenza.
• La sopravvenuta inefficacia dell’atto impugnato per effetto di una nuova procedura non impedisce al giudice di accertarne l’illegittimità ai fini risarcitori, purché il ricorrente abbia formulato espressa richiesta in tal senso.
• La controversia sugli atti di adesione a un accordo quadro appartiene alla giurisdizione amministrativa quando tali atti, pur successivi alla stipulazione, incidono autoritativamente sulla fase genetica dell’affidamento e sui suoi elementi soggettivi.

Come è indicizzato