Sentenza n. 246/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti, proprietari di un immobile acquistato nel 2010 con atto pubblico, assistito da titolo edilizio in sanatoria del 2002 e inserito in una vicenda territoriale risalente, hanno impugnato la sentenza con cui il TAR aveva respinto il ricorso contro le ordinanze comunali adottate ai sensi dell’art. 30 d.P.R. n. 380/2001. Hanno dedotto, tra l’altro: violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento, in assenza di ragioni d’urgenza; violazione dell’art. 30 d.P.R. n. 380/2001, difetto di istruttoria e motivazione, sviamento e lesione dell’affidamento, per l’applicazione automatica degli effetti della lottizzazione abusiva al proprietario attuale senza valutare individualmente la sua posizione, la buona fede e la diligenza esigibile; violazione del principio di irretroattività delle sanzioni, poiché la condotta lottizzatoria sarebbe stata compiuta tra il 1982 e il 1987, anteriormente alla l. n. 47/1985, mentre il TAR aveva qualificato l’illecito come permanente sino al ripristino della legalità; contraddittorietà, illogicità, disparità di trattamento e difetto di istruttoria per il mancato raccordo tra la contestazione di lottizzazione in zona agricola e le precedenti concessioni in sanatoria rilasciate dal Comune nel medesimo comprensorio, nonché per l’omesso esame degli obblighi di riordino urbanistico dei nuclei abusivi; infine, difetto di motivazione della sentenza di primo grado e violazione della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, per avere il TAR confuso e omesso l’esame dei motivi di ricorso.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con annullamento delle ordinanze comunali. Il CGARS ha ritenuto fondato il motivo sulla partecipazione procedimentale: l’accertamento della lottizzazione abusiva richiede la ricostruzione complessa di una pluralità di elementi negoziali e materiali e non costituisce una mera constatazione automatica; pertanto, anche se il potere consequenziale è vincolato una volta accertato l’illecito, la partecipazione può incidere sulla qualificazione del fatto e non può essere esclusa mediante il solo richiamo all’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Nel caso concreto non risultavano ragioni d’urgenza, mentre la vicenda era risalente e stratificata. È stato inoltre ritenuto fondato il motivo relativo alla posizione dell’acquirente sopravvenuto: la buona fede non sana l’illecito, ma impone all’amministrazione, quando l’effetto perseguito può culminare nell’acquisizione del bene, un’istruttoria e una motivazione individualizzate sulla diligenza esigibile, sull’affidamento derivante dall’atto pubblico, dalla pubblicità immobiliare, dal titolo edilizio in sanatoria e dal tempo trascorso. Non è legittimo trasferire automaticamente sul proprietario finale l’effetto ablatorio per la sola titolarità attuale del bene. Il Collegio ha poi distinto la permanenza degli effetti dalla permanenza della condotta, affermando che la persistenza della trasformazione urbanistica non consente, da sola, di applicare retroattivamente sanzioni a condotte esaurite prima della l. n. 47/1985; l’amministrazione avrebbe dovuto individuare e collocare temporalmente l’ultimo atto tipico della condotta lottizzatoria. È stata ritenuta fondata anche la censura sulla mancata considerazione delle precedenti sanatorie e dell’eventuale obbligo di raccordare la regolarizzazione dei singoli manufatti con il riordino urbanistico complessivo del nucleo abusivo. Infine, il CGARS ha rilevato il difetto di motivazione della sentenza di primo grado, che aveva confuso la numerazione e l’oggetto dei motivi, omettendo di esaminare una censura effettivamente proposta. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l’accertamento della lottizzazione abusiva, le misure interdittive e la successiva sequenza potenzialmente culminante nell’acquisizione delle aree e nella demolizione; il suo esercizio non consente automatismi nei confronti dell’acquirente sopravvenuto e richiede accertamento, istruttoria e motivazione individualizzati.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La disposizione sui vizi formali non può essere utilizzata per escludere automaticamente la rilevanza della partecipazione: l’amministrazione deve dimostrare, e il giudice verificare rigorosamente, che l’esito non avrebbe potuto essere diverso. Nell’accertamento della lottizzazione abusiva l’apporto partecipativo può incidere sulla qualificazione del fatto.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Impone la comunicazione di avvio del procedimento, non derogabile nel caso concreto in assenza di urgenza e in presenza di un accertamento complesso e di effetti potenzialmente ablatori.

• art. 9 l.r. Sicilia n. 7/2019

  Rende applicabili nell’ordinamento regionale siciliano le garanzie partecipative della l. n. 241/1990.

• art. 12 l.r. Sicilia n. 7/2019

  “oltre alla visione degli atti ed alla presentazione di memorie e documenti, anche l’audizione personale”

  Rafforza i diritti partecipativi, includendo l’audizione personale e l’obbligo dell’amministrazione di valutarne i risultati nella decisione.

• art. 1 l. n. 689/1981

  Esprime il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative; impedisce di applicare la disciplina sanzionatoria sopravvenuta a condotte lottizzatorie già esaurite prima della sua entrata in vigore, se non è dimostrata la prosecuzione della condotta tipica.

• art. 18 l. n. 47/1985

  La fattispecie della lottizzazione abusiva deve essere riferita alla condotta tipica, negoziale o materiale, e non alla mera permanenza degli effetti della trasformazione territoriale.

• artt. 29 e 35, comma 13, l. n. 47/1985

  Nel caso di nuclei abusivi sanati o in corso di sanatoria, impongono il raccordo tra sanatoria dei singoli manufatti e riordino urbanistico complessivo mediante gli strumenti previsti dalla legge.

• art. 2, comma 54, l. n. 662/1996

  È richiamato quale disposizione integrante il meccanismo speciale di definizione e recupero urbanistico dei nuclei abusivi, anche mediante strumenti sostitutivi in caso di inerzia.

• art. 28, comma 1, l. n. 89/1913

  “non può ricevere atti espressamente proibiti dalla legge”

  È richiamato per evidenziare il ruolo del notaio nella circolazione immobiliare e l’esistenza di controlli professionali e pubblicitari che possono concorrere a fondare un affidamento ragionevole dell’acquirente, senza però costituire garanzia automatica di liceità.

Massime di principio

• Nell’accertamento della lottizzazione abusiva, la comunicazione di avvio del procedimento è necessaria quando la fattispecie richiede la ricostruzione complessa di una pluralità di elementi negoziali e materiali, soprattutto se il provvedimento può condurre all’acquisizione del bene; il carattere vincolato delle conseguenze successive non elimina la discrezionalità tecnica e valutativa insita nell’accertamento e nella qualificazione del fenomeno.
• L’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 non consente di escludere in via generale la rilevanza della partecipazione nel procedimento per l’accertamento della lottizzazione abusiva: l’amministrazione deve dimostrare concretamente che l’apporto partecipativo non avrebbe potuto incidere sulla ricostruzione dei fatti o sulla loro qualificazione giuridica.
• Quando l’applicazione dell’art. 30 d.P.R. n. 380/2001 può culminare nell’acquisizione del bene appartenente a un acquirente sopravvenuto, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria e formulare una motivazione individualizzate sulla posizione del destinatario, sulla sua diligenza, sull’eventuale affidamento ragionevole derivante dall’atto pubblico, dalla pubblicità immobiliare, dai titoli edilizi e dal tempo trascorso. La buona fede non sana l’illecito, ma impedisce che l’effetto ablatorio sia applicato in modo automatico e indifferenziato.
• La permanenza degli effetti della trasformazione urbanistica non equivale alla permanenza della condotta lottizzatoria. Ai fini dell’irretroattività delle sanzioni amministrative, l’amministrazione deve individuare e collocare temporalmente la condotta tipica, dimostrando che essa si sia protratta oltre l’entrata in vigore della disciplina sanzionatoria sopravvenuta; la sola persistente alterazione del territorio non è sufficiente.
• Quando il Comune abbia rilasciato sanatorie per manufatti appartenenti a un medesimo nucleo insediativo, l’eventuale successiva contestazione di lottizzazione abusiva deve confrontarsi motivatamente con tali precedenti e con il necessario raccordo tra sanatoria edilizia puntuale e riordino urbanistico complessivo. Il rilascio delle sanatorie non impedisce in assoluto l’accertamento della lottizzazione, ma impone una motivazione coerente e non stereotipata sull’incidenza di quelle vicende.
• Una sentenza amministrativa viola il dovere di motivazione e la corrispondenza tra chiesto e pronunciato quando confonde l’oggetto dei motivi di ricorso e omette di esaminare una censura effettivamente proposta, sostituendola con una diversa questione non dedotta.

Come è indicizzato