Corte di giustizia, Sentenza C-447/22

Impugnazione in materia di aiuti di Stato relativi a Lekarna Ljubljana

La controversia riguarda un’impugnazione proposta dalla Repubblica di Slovenia avverso la sentenza del Tribunale che aveva annullato, in parte, la decisione della Commissione con cui quest’ultima aveva chiuso senza indagine formale l’esame di alcune misure relative all’ente pubblico farmaceutico Lekarna Ljubljana. La questione centrale è se la Commissione, di fronte agli elementi raccolti nel procedimento amministrativo, fosse tenuta ad avviare il procedimento ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Fatti e procedimento amministrativo

La vicenda ha origine dalla denuncia presentata nel 2016 da una farmacista privata slovena, la sig.ra Petra Flašker, che lamentava la presenza di aiuti di Stato a favore di Lekarna Ljubljana. Tra le misure contestate figuravano, in particolare, il conferimento di attivi in gestione da parte del Comune di Lubiana, una locazione gratuita o a lungo termine, l’esenzione da canoni di concessione e la rinuncia a utili.

La Commissione, dopo scambi con le autorità slovene e con la denunciante, ha adottato il 24 marzo 2020 una decisione senza aprire il procedimento formale. Per quanto riguarda il conferimento di attivi in gestione, ha sostenuto che, se anche vi fosse stato un aiuto di Stato, esso avrebbe dovuto essere qualificato come aiuto esistente, risalente alla costituzione dell’ente nel 1979 e non modificato in modo sostanziale nel tempo.

Normativa rilevante

La Corte richiama il sistema degli articoli 107 e 108 TFUE, che distingue tra aiuti esistenti e nuovi aiuti. Sono richiamati anche:

• il regolamento (UE) 2015/1589, in particolare l’articolo 1, lettere b) e c), e l’articolo 4, paragrafi 2, 3 e 4;
• il regolamento (CE) n. 794/2004, articolo 4, paragrafo 1, sulla nozione di modifica di un aiuto esistente;
• l’Atto di adesione del 2003, allegato IV, punto 3, che qualifica come aiuti esistenti talune misure istituite prima del 10 dicembre 1994;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE sul dovere di leale cooperazione.

Motivi dell’impugnazione

La Repubblica di Slovenia ha dedotto quattro motivi principali:

• errore nell’interpretazione degli articoli 107 e 108 TFUE e del regolamento 2015/1589, nonché della nozione di "serie difficoltà";
• errore nell’apprezzamento della seconda misura, connesso alla qualificazione come aiuto esistente o nuovo;
• insufficiente motivazione della sentenza del Tribunale;
• violazione dell’articolo 47 della Carta, per asserita lesione del diritto della Commissione a un giudice imparziale e a un ricorso effettivo.

Ragionamento della Corte sulla nozione di "serie difficoltà"

La Corte ribadisce la propria giurisprudenza consolidata: la Commissione può fermarsi alla fase preliminare solo se, al termine di essa, non sussistono dubbi sulla misura; se permangono difficoltà serie o dubbi, deve aprire il procedimento formale senza margine di discrezionalità.

La prova dell’esistenza di tali difficoltà grava su chi impugna la decisione di non avviare il procedimento, ma può essere fornita anche attraverso un insieme di indizi concordanti. Inoltre, la Commissione non è tenuta a cercare d’ufficio tutte le informazioni ipoteticamente pertinenti in assenza di indizi, ma deve comunque agire con diligenza e può domandare agli Stati membri informazioni supplementari.

La Corte sottolinea però che non basta richiamarsi alle sole affermazioni delle autorità nazionali per escludere i dubbi: in un contesto storico e normativo complesso, come quello di una misura risalente all’epoca jugoslava e poi alla transizione verso un’economia di mercato, la Commissione non poteva considerare automaticamente fugati i dubbi sulla base di mere assicurazioni statali.

Prima misura: attivi in gestione dopo il 1979

Per quanto riguarda gli attivi incorporati dalla Lekarna Ljubljana dopo il 1979, la Corte respinge le censure della Slovenia che miravano, in sostanza, a rimettere in discussione la valutazione dei fatti e del diritto nazionale effettuata dal Tribunale. In assenza di uno snaturamento, tali censure sono irricevibili in sede di impugnazione.

La Corte conferma poi che il Tribunale aveva correttamente rilevato l’esistenza di una situazione poco chiara sulla natura e sullo status degli attivi in gestione, anche alla luce di documenti contabili che evidenziavano discrepanze e aumenti del valore degli attivi non spiegati in modo univoco. Da ciò il Tribunale aveva desunto che la Commissione non aveva fugato i dubbi e che avrebbe dovuto approfondire le indagini.

Seconda misura: attivi conferiti nel 1979 e trasferiti nel 1997

Quanto agli attivi inizialmente concessi nel 1979 alla Lekarna Ljubljana p.o. e poi trasferiti alla Lekarna Ljubljana nel 1997, la Corte conferma che il Tribunale non ha errato nel ritenere incerta la situazione di partenza e non dimostrato che la successione fosse meramente amministrativa e quindi irrilevante ai fini dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589.

Il Tribunale aveva osservato che, nel frattempo, il mercato farmaceutico sloveno era mutato, si era aperto alla concorrenza e l’ente presentava caratteristiche differenti rispetto al predecessore, compresa la possibilità di acquistare beni in proprietà e di operare in un contesto economico diverso. La Corte approva il ragionamento secondo cui questi elementi avrebbero richiesto un esame più approfondito da parte della Commissione per stabilire se la misura fosse rimasta un aiuto esistente oppure si fosse trasformata in aiuto nuovo.

Motivo sulla motivazione e sull’articolo 47 della Carta

La Corte respinge anche le doglianze relative alla motivazione. Il Tribunale aveva indicato in modo sufficiente i dati contabili e gli elementi di contesto che lo avevano portato a concludere per l’esistenza di dubbi seri; le censure della Slovenia si risolvevano in una diversa lettura del contenuto della sentenza.

Quanto all’articolo 47 della Carta, la Corte osserva che le doglianze erano in realtà rivolte a contestare il modo in cui il Tribunale aveva apprezzato i fatti e il diritto nazionale, senza dimostrare una violazione autonoma del diritto a un giudice imparziale o a un ricorso effettivo. Anche questo motivo è quindi respinto.

Dispositivo e conseguenze

Poiché nessuno dei motivi di impugnazione è stato accolto, la Corte respinge integralmente l’impugnazione della Repubblica di Slovenia. Quest’ultima è condannata alle spese, incluse quelle sostenute dalla sig.ra Petra Flašker; la Commissione sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• la nozione di "serie difficoltà" ha natura oggettiva e si valuta alla luce degli elementi di cui la Commissione disponeva o poteva disporre;
• la Commissione deve aprire il procedimento formale quando l’esame preliminare non ha dissipato i dubbi;
• il denunciante non deve provare in modo pieno e definitivo l’esistenza dell’aiuto, ma deve fornire indizi concordanti sufficienti a rendere plausibile il dubbio;
• gli aiuti concessi in un contesto normativo e storico evolutivo possono richiedere un esame approfondito sulla loro qualificazione come esistenti o nuovi.