Sentenza n. 11127/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti statali e regionali relativi al payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, deducendo: violazione delle garanzie partecipative, del contraddittorio e degli obblighi di trasparenza, difetto di istruttoria e motivazione; indeterminatezza ed erroneità dei calcoli; illegittimità della fissazione dei tetti di spesa regionali nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard, senza differenziazione tra le Regioni; illegittima retroattività della fissazione dei tetti e lesione del legittimo affidamento, della certezza del diritto, della libertà d'impresa e del diritto di proprietà; illegittimità del criterio di calcolo fondato sulla voce BA0210 del modello CE; illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 per violazione, tra gli altri, degli artt. 3, 23, 41, 42, 53, 97 e 117 Cost.; contrasto con il diritto dell'Unione europea e con l'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU. Ha inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e la rimessione alla Corte costituzionale. La ricorrente aveva anche chiesto il rinvio dell'udienza di merito, rappresentando di avere pagato le somme ridotte previste dalla normativa sopravvenuta, salvo il pagamento alla Regione Sardegna, che non sarebbe stato accettato.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio, rilevando che il rinvio dell'udienza non costituisce un diritto delle parti fuori dai casi tassativi e che non erano state dimostrate situazioni eccezionali incidenti sul diritto di difesa. Ha osservato, inoltre, che la ricorrente non aveva formulato un'offerta reale formale ai sensi dell'art. 1209 c.c. e aveva utilizzato un indirizzo diverso da quello indicato dalla Regione per il pagamento. Nel merito, il Collegio ha ritenuto manifestamente infondate le censure rivolte agli atti ministeriali e alla disciplina legislativa del payback, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024: il meccanismo costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico; la disciplina legislativa contiene gli elementi essenziali della prestazione imposta e rispetta la riserva di legge dell'art. 23 Cost.; non sussistono violazioni dei principi di irretroattività, legittimo affidamento, libertà d'impresa o diritto di proprietà, poiché l'obbligo di ripiano e i relativi criteri essenziali erano conoscibili sin dal 2015. È stata esclusa anche la necessità di una preventiva rinegoziazione dei contratti di fornitura. Quanto agli atti regionali applicativi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Tali atti svolgono infatti una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: individuano le imprese, calcolano il fatturato rilevante e applicano percentuali predeterminate, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento. Il processo potrà essere riproposto davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 1, 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale»

  La disciplina stabilisce il tetto di spesa, le quote di ripiano a carico delle aziende fornitrici e la procedura di attuazione per gli anni 2015-2018. Gli atti regionali applicativi hanno natura meramente vincolata e tecnico-contabile.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici, da determinare a livello nazionale e regionale.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 23 Cost.

  riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge perché la disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali per determinarne l'importo.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza semplificata mediante richiamo ai precedenti ritenuti esaustivi.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione davanti al giudice ordinario della domanda relativa agli atti regionali, a seguito della dichiarazione di difetto di giurisdizione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Ha disciplinato la trattazione da remoto dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  «Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza»

  Fuori dai casi tassativi di rinvio per esigenze difensive, il rinvio presuppone situazioni eccezionali e gravi, non rimettendosi all'autonomia delle parti l'organizzazione dei tempi del processo.

• art. 1209 c.c.

  La mancata effettuazione dell'offerta reale formale impedisce, secondo il TAR, di imputare alla Regione creditrice la mancata accettazione del pagamento e di fondare su tale circostanza una richiesta di rinvio.

Massime di principio

• Nel sistema del payback sui dispositivi medici, la disciplina legislativa individua sufficientemente i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali di quantificazione, sicché non viola la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost.
• L'obbligo di ripiano a carico delle imprese fornitrici non viola, per gli anni 2015-2018, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento quando l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di contribuzione in caso di sforamento erano già conoscibili, nei loro elementi essenziali, al momento delle gare e della stipula dei contratti.
• Gli atti regionali che, in attuazione dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende soggette al ripiano e applicare percentuali predeterminate non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma attività vincolata e tecnico-contabile.
• La controversia sull'esatto ammontare dell'obbligazione di ripiano derivante dagli atti regionali applicativi del payback riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, non a quella del giudice amministrativo.
• Fuori dai casi tassativi previsti dalla legge, il rinvio dell'udienza nel processo amministrativo può essere disposto solo per situazioni eccezionali e gravi, idonee a incidere sulle esigenze fondamentali di tutela del diritto di difesa; le parti non dispongono dell'organizzazione e dei tempi del processo.

Come è indicizzato