Sentenza n. 12459/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente aveva partecipato, con funzioni di direzione della Sezione IV e della Sezione analisi e indagini digitali della Divisione terrorismo internazionale, a un'operazione internazionale di contrasto al terrorismo conclusasi con l'arresto di quattordici persone. Il Questore competente l'aveva proposta, insieme ad altri quarantotto appartenenti alla Polizia di Stato, per la promozione per meriti straordinari. Il Consiglio per le ricompense aveva accolto tutte le proposte tranne quella della ricorrente, alla quale aveva attribuito soltanto un encomio solenne, ritenendo che l'attività di direzione e coordinamento info-investigativo rientrasse nei compiti connessi alla qualifica e all'incarico ricoperti. La Commissione per la progressione in carriera e il Consiglio di amministrazione avevano poi aderito al giudizio negativo. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, contraddittorietà tra gli atti, travisamento dei fatti, violazione dei criteri di massima contenuti nella circolare interna e nel relativo vademecum, nonché difetto di motivazione. Ha evidenziato che gli altri partecipanti alla medesima operazione, compresi il superiore gerarchico e un collaboratore, avevano ottenuto la promozione, nonostante il suo ruolo operativo e investigativo fosse stato particolarmente rilevante. Ha inoltre contestato la brevità della seduta deliberativa e la previa circolazione di una bozza della decisione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente all'annullamento degli atti impugnati e alla riedizione del procedimento. Il TAR ha riconosciuto che la promozione per merito straordinario può fondarsi alternativamente sul conseguimento di eccezionali risultati in attività attinenti ai compiti istituzionali oppure sull'aver corso grave pericolo di vita; pertanto, il pericolo di vita non costituisce un presupposto necessario in ogni caso. I criteri di massima adottati ai sensi dell'art. 75-bis del d.P.R. 335/1982 costituiscono autovincolo per l'amministrazione e impongono di considerare, nelle operazioni di polizia giudiziaria, la rilevanza dell'attività investigativa, la durata e complessità delle indagini, le tecniche e risorse impiegate, i rischi connessi e le responsabilità assunte. Il riferimento alla mera riconducibilità dell'attività ai compiti ordinari della qualifica non è sufficiente a escludere il beneficio, poiché anche lo svolgimento di compiti istituzionali può condurre a risultati eccezionali. Pur potendo discostarsi dalla proposta del Questore, gli organi centrali avrebbero dovuto fornire una motivazione rafforzata, poiché avevano accolto quasi integralmente la proposta per quarantotto soggetti coinvolti nella stessa operazione, escludendo una sola posizione e riconoscendo il beneficio anche al superiore e al principale collaboratore della ricorrente. La motivazione è stata ritenuta apparente e tautologica, non avendo spiegato le differenze tra le posizioni né chiarito l'applicazione dei criteri di massima. È stata inoltre ravvisata la violazione dell'autovincolo derivante dalla circolare e dal vademecum. Il TAR ha ritenuto che anche il confronto con altra operazione antiterrorismo, pur non essendo da solo sufficiente a dimostrare disparità di trattamento, costituisse elemento indiziario che imponeva all'amministrazione una spiegazione concreta. Gli atti sono stati quindi annullati in parte qua, con obbligo per il Consiglio per le ricompense di riesaminare la proposta mediante un atto congruamente motivato, seguito dalle determinazioni degli altri organi competenti. La domanda di retrodatazione della nomina a primo dirigente e di pagamento degli arretrati è stata respinta, poiché residuano margini di discrezionalità amministrativa. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 74 d.P.R. 335/1982

  La promozione alla qualifica superiore può essere conferita anche per merito straordinario ... a coloro i quali ... abbiano conseguito eccezionali risultati in attività attinenti ai loro compiti ... ovvero abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica

  I due presupposti sono alternativi: il grave pericolo di vita non è necessario quando ricorrano eccezionali risultati nelle attività istituzionali, accompagnati da straordinari servizi, eccezionale capacità professionale e qualità idonee all'esercizio delle funzioni superiori.

• art. 75-bis d.P.R. 335/1982

  le fattispecie ... siano tipizzate in appositi criteri di massima

  La disposizione orienta la discrezionalità degli organi competenti mediante criteri generali e predeterminati, finalizzati a garantire proporzionalità, omogeneità, trasparenza e imparzialità.

• d.lgs. 5 ottobre 2018, n. 126

  Ha introdotto l'art. 75-bis del d.P.R. 335/1982, relativo alla predeterminazione dei criteri di massima per le promozioni per merito straordinario.

• circolare del Capo della Polizia n. 333/28730 del 15 aprile 2020

  Insieme al vademecum allegato contiene criteri di massima che vincolano l'amministrazione nella valutazione delle proposte, imponendo di considerare, tra l'altro, rilevanza, durata e complessità dell'attività investigativa, tecniche e risorse impiegate, rischi e responsabilità assunte.

• artt. 66, 69, 70 e 74 d.P.R. 782/1985

  Sono richiamati dall'amministrazione nel quadro normativo delle ricompense nella Polizia di Stato e dell'eccezionalità dei relativi presupposti.

• artt. 2, comma 2, e 46, comma 2, c.p.a.

  Sono stati utilizzati dal TAR per ordinare all'amministrazione il deposito di una relazione sui fatti di causa e degli atti del procedimento.

Massime di principio

• La promozione per merito straordinario dei funzionari della Polizia di Stato può essere riconosciuta alternativamente per il conseguimento di eccezionali risultati in attività attinenti ai compiti istituzionali oppure per l'aver corso grave pericolo di vita; il pericolo di vita non è un requisito necessario quando la domanda si fondi sulla prima fattispecie.
• La riconducibilità dell'attività svolta ai compiti ordinari della qualifica non è, di per sé, ragione sufficiente per escludere la promozione per merito straordinario, poiché anche nell'esercizio delle funzioni istituzionali possono essere conseguiti risultati eccezionali e resi straordinari servizi all'amministrazione.
• I criteri di massima adottati ai sensi dell'art. 75-bis del d.P.R. 335/1982 costituiscono autovincolo per l'amministrazione e devono guidare concretamente la valutazione delle singole posizioni; il loro mancato esame o la mancata esplicitazione della loro applicazione viziano il provvedimento per violazione dell'autovincolo e dei principi di imparzialità.
• Quando l'amministrazione accoglie quasi integralmente una proposta premiale riguardante più soggetti coinvolti nella stessa operazione e ne esclude una sola posizione, è necessaria una motivazione rafforzata che ricostruisca i fatti, indichi le specifiche differenze rispetto agli altri soggetti e spieghi puntualmente il dissenso selettivo.
• La motivazione che si limiti ad affermare che l'attività rientra nella qualifica e nell'incarico ricoperti, senza confrontarsi con i risultati conseguiti, con il ruolo concretamente svolto e con le posizioni omogenee premiate, è meramente apparente e non consente il controllo sulla legittimità dell'esercizio della discrezionalità amministrativa.
• Il giudice amministrativo non sostituisce la propria valutazione a quella dell'organo competente sulle ricompense, ma può annullare il diniego quando la discrezionalità sia esercitata in violazione dei criteri predeterminati, con motivazione apparente, travisamento o macroscopica illogicità; in tal caso l'amministrazione deve riesaminare la posizione, restando impregiudicato il contenuto della nuova valutazione.

Come è indicizzato