Cassazione Penale, Sentenza n. 39937/2025 del 11/12/2025

Esito

La controversia

Controversia relativa all'occupazione senza titolo di un'area demaniale adiacente allo stabilimento balneare gestito dal ricorrente. Dopo un primo sequestro e successivo dissequestro (in seguito al rilascio di una concessione suppletiva del 16/06/2023 dietro versamento di indennità), il PM ha chiesto un nuovo sequestro preventivo ritenendo configurabile il reato di arbitraria occupazione del demanio (art. 1161 c.nav. e art. 54 c.nav.) per il periodo antecedente all'8/06/2023 e, precedentemente, l'abuso d'ufficio da parte dei funzionari che avrebbero omesso la declaratoria di decadenza dalla concessione originaria. Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza che disponeva il sequestro, sostenendo la legittimità dell'adozione discrezionale della concessione suppletiva e richiamando il successivo rilascio di una nuova concessione demaniale (2025) come elemento che avrebbe sanato la situazione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso infondato e ha confermato la correttezza dell'ordinanza impugnata che aveva ritenuto sussistenti il fumus commissi delicti e il periculum in mora. La Corte ha escluso rilievo al fatto nuovo rappresentato dalla concessione del 2025 (evento sopravvenuto successivamente rispetto al provvedimento impugnato) nel giudizio di legittimità cautelare. La Corte ha altresì precisato la corretta interpretazione dell'art. 24 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione (D.P.R. 15/02/1952, n.328): qualsiasi variazione rispetto al titolo concessorio richiede autorizzazione demaniale; le variazioni si distinguono in "sostanziali" (estensione della zona, opere, modalità di esercizio) che richiedono licenza/ concessione suppletiva, e "non sostanziali" che possono essere trattate con procedura più semplice. Nel caso in esame la modifica spaziale è stata considerata sostanziale e, pertanto, l'adozione della concessione suppletiva senza la preventiva verifica e/o declaratoria di decadenza è stata ritenuta illegittima ai fini cautelari. Di conseguenza, la misura cautelare reale (sequestro preventivo) è stata ritenuta legittima.

Norme richiamate

• art. 54 cod. nav.

  Imposta all'autorità competen­te il potere-dovere di ingiungere il ripristino in caso di occupazioni o innovazioni non autorizzate e, in caso di inottemperanza, di provvedere d'ufficio a spese dell'interessato. La norma obbliga l'amministrazione ad attivare i poteri ripristinatori quando ricorra un'occupazione abusiva.

• art. 1161 cod. nav.

  Sanziona penalmente l'occupazione arbitraria del demanio e le innovazioni non autorizzate. La Corte ne richiede la astratta sussumibilità (fumus) per il sequestro preventivo, intendendo "arbitrarietà" come condotta non coperta dall'atto concessorio.

• art. 24 Reg. esec. cod. nav. (D.P.R. 15/02/1952 n.328)

  Stabilisce che ogni variazione rispetto ai contenuti della concessione deve essere richiesta preventivamente; distingue tra variazioni sostanziali (che richiedono licenza/ concessione suppletiva) e variazioni non sostanziali (che possono essere autorizzate più snellitamente). Qualsiasi variazione abusiva impone l'attivazione dei poteri di ripristino ex art.54; le variazioni spaziali sono sempre sostanziali.

• art. 47 cod. nav.

  Regola la decadenza/revoca del titolo concessorio; la Corte precisa che, in presenza di variazione sostanziale abusiva, l'amministrazione avrebbe dovuto valutare la declaratoria di decadenza, e la concessione suppletiva non può sanare una situazione di decadenza già intervenuta.

• art. 20 L. Reg. Calabria n.17/2005 (lett. b)

  Norma regionale richiamata per i poteri di revoca/decadenza: la violazione delle procedure e degli obblighi concessori può integrare causa di decadenza/revoca del titolo. La Corte ha ritenuto applicabile tale disciplina per valutare l'illegittimità dell'atto amministrativo.

• art. 321 cod. proc. pen.

  Norma procedurale relativa al sequestro preventivo; è stata invocata dal ricorrente nella censura ma la Corte ha ritenuto corretta l'applicazione in sede di giudizio di riesame e di legittimità cautelare.

• art. 606 lett. b) cod. proc. pen.

  Fondamento del motivo di cassazione proposto dal ricorrente (violazione di legge). La Corte ricorda i limiti del sindacato in materia di misure cautelari reali: ammissibile solo per vizi di legge o motivazione radicalmente carente.

Massime di principio

• In tema di concessioni demaniali, qualsiasi variazione rispetto al titolo concessorio richiede un'autorizzazione demaniale; le modifiche spaziali (ampliamento dell'area) sono sempre "sostanziali" e richiedono licenza/concessione suppletiva.
• Se la variazione è sostanziale e abusiva, l'amministrazione è obbligata a valutare la declaratoria di decadenza del concessionario (art.47 cod. nav.); una successiva concessione suppletiva non può sanare una decadenza già intervenuta se la procedura e le verifiche non sono state rispettate.
• Per il reato di arbitraria occupazione (art.1161 cod. nav.) è sufficiente la "arbitrarietà" intesa come attività non coperta dal titolo concessorio; tale astratta sussumibilità (fumus) può giustificare misure cautelari reali se accompagnata dal periculum.
• Il giudice del riesame e la Cassazione in sede cautelare fanno una valutazione sommaria del fumus e del periculum: non decidono il merito della responsabilità penale ma verificano se i fatti sono astrattamente riconducibili alla fattispecie incriminatrice e se l'occupazione prolungata può arrecare danno definitivo al demanio.
• Eventuali atti amministrativi o fatti sopravvenuti dopo il provvedimento cautelare impugnato non sono valutabili nel giudizio di legittimità cautelare e devono essere proposti con richiesta di revoca o modifica della misura al giudice competente.
• L'amministrazione esercita poteri discrezionali nel rilascio di titoli demaniali, ma tale discrezionalità non esime dall'obbligo di verificare la condotta pregressa del concessionario e il rispetto delle procedure: omissioni procedimentali rilevanti possono rendere l'atto amministrativo "macroscopicamente illegittimo" e giustificare interventi ripristinatori o cautelari.