Ordinanza n. 80/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego del permesso di costruire e la deliberazione consiliare presupposta adottata dal Comune di Bari in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 7179/2024. L'intervento riguardava il recupero di un fabbricato esistente, mediante frazionamento, ristrutturazione e mutamento d'uso da terziario a residenziale, senza incremento di volumetria o superficie lorda e senza modifica della sagoma. L'immobile ricadeva in una zona a destinazione mista, nella quale il Comune aveva inizialmente consentito il cambio d'uso per gli edifici esistenti, vietandolo per le nuove costruzioni. Dopo la pronuncia del Consiglio di Stato, il Comune aveva invece escluso l'intera zona dall'applicazione della deroga regionale, vietando il cambio d'uso sia per gli edifici esistenti sia per le nuove costruzioni. La ricorrente ha dedotto, in particolare, la contrarietà della deliberazione alla finalità regionale di riuso e recupero del patrimonio edilizio esistente e di contenimento del consumo di suolo; l'irragionevolezza del divieto, che consentirebbe il cambio d'uso in zone di espansione ma lo vieterebbe nelle zone miste cui la deroga era specificamente rivolta; l'erronea quantificazione del surplus di carico residenziale, mediante computo di volumetrie non attuali; nonché l'illegittimità della motivazione fondata sulla carenza di standard, poiché il passaggio dal terziario al residenziale avrebbe comportato una riduzione, e non un aumento, del fabbisogno teorico di servizi. Il Collegio ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 8-bis della l.r. Puglia n. 33/2007, come modificato dall'art. 27, comma 1, della l.r. Puglia n. 51/2021, nella parte in cui impone un trattamento unitario degli interventi sul patrimonio esistente e delle nuove costruzioni nella medesima zona, senza consentire ai Comuni una disciplina differenziata.

La decisione

Il TAR non ha definito nel merito le censure contro il diniego e la deliberazione comunale. Ha ritenuto che le censure procedimentali e istruttorie, comprese quelle relative alla partecipazione e agli errori di calcolo, non fossero idonee a determinare l'accoglimento assorbente del ricorso, poiché il diniego aveva natura vincolata e discendeva direttamente dalla preclusione normativa. Anche le censure sulla carenza di standard non avrebbero potuto condurre all'accoglimento del ricorso a legislazione vigente, dato che l'automatismo normativo impediva al Comune di distinguere tra nuove costruzioni ed edifici esistenti. Il Collegio ha escluso la possibilità di un'interpretazione costituzionalmente orientata, ritenendo che il testo dell'art. 27, comma 1, della l.r. n. 51/2021, in particolare l'espressione "si applicano, altresì", imponesse l'equiparazione automatica dei due tipi di intervento, in coerenza con l'interpretazione già affermata dal Consiglio di Stato. Ha quindi dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3, 9, 97 e 118 Cost., sospeso il giudizio e ordinato la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. La questione è stata ritenuta rilevante perché, a legislazione vigente, la norma costringeva il Comune a negare il cambio d'uso dell'edificio esistente per la saturazione della zona riferita anche alle nuove costruzioni. La non manifesta infondatezza è stata ravvisata nell'irragionevole equiparazione tra recupero dell'esistente e nuova edificazione, nella possibile contrarietà all'obiettivo di contenimento del consumo di suolo e di tutela dell'ambiente e del paesaggio urbano, nonché nella compressione dei poteri pianificatori comunali e della capacità dell'amministrazione di valutare concretamente le esigenze del territorio. Ogni ulteriore statuizione sul rito, sul merito e sulle spese è stata riservata all'esito del giudizio costituzionale.

Norme richiamate

• art. 8-bis l.r. Puglia n. 33/2007

  Al fine di favorire il riuso e il recupero del patrimonio edilizio esistente, i comuni possono consentire mutamenti di destinazione d’uso […] di immobili legittimamente edificati […] in zone territoriali omogenee che lo strumento urbanistico generale prevede a destinazione mista […]

  La disposizione consente ai Comuni di introdurre deroghe urbanistiche per favorire il riuso e il recupero del patrimonio edilizio esistente nelle zone a destinazione mista.

• art. 27, comma 1, l.r. Puglia n. 51/2021

  Le norme di cui all’articolo 8-bis della legge regionale 15 novembre 2007, n. 33 si applicano, altresì, agli interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione […]

  Secondo l'interpretazione del Consiglio di Stato e del TAR, la norma estende automaticamente la disciplina anche agli interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione, imponendo un trattamento unitario tra patrimonio edilizio esistente e nuove costruzioni nella medesima zona.

• artt. 3, 9, 97 e 118 Cost.

  Sono i parametri costituzionali rispetto ai quali il TAR ha ritenuto non manifestamente infondata la questione, per l'irragionevole equiparazione tra recupero dell'esistente e nuova edificazione, gli effetti potenzialmente contrari al contenimento del consumo di suolo e alla tutela ambientale e paesaggistica, nonché la compressione della discrezionalità pianificatoria comunale e del principio di sussidiarietà.

• art. 23, commi 2 e 4, legge n. 87/1953

  Il giudizio amministrativo è sospeso e gli atti sono trasmessi alla Corte costituzionale; l'ordinanza deve essere comunicata alle parti, notificata al Presidente della Giunta regionale e comunicata al Presidente del Consiglio regionale.

• art. 39 N.T.A. del P.R.G. del Comune di Bari

  La zona è qualificata come zona per attività terziarie a destinazione mista, nella quale sono ordinariamente previste destinazioni residenziale e terziaria.

Massime di principio

• Quando una disciplina regionale estende una deroga urbanistica anche agli interventi non ancora realizzati mediante una formulazione testuale che impone l'applicazione della deroga "altresì" alle nuove costruzioni, tale previsione può essere interpretata come imposizione di un trattamento unitario tra edifici esistenti e nuove edificazioni nella medesima zona, senza possibilità per il Comune di ammettere il recupero dell'esistente e vietare contestualmente le nuove costruzioni.
• È rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale di una norma che, per tutelare gli standard urbanistici, impedisca in modo automatico anche il recupero funzionale di edifici esistenti, senza consentire una valutazione concreta dell'impatto del singolo intervento sul carico urbanistico e sulle dotazioni territoriali.
• L'equiparazione normativa tra recupero di volumetrie edilizie esistenti e nuova edificazione può risultare irragionevole e sproporzionata quando le due fattispecie presentino effetti diversi sul consumo di suolo, sul carico urbanistico e sulla rigenerazione urbana, soprattutto se la disciplina finisce per ostacolare proprio il riuso che intende promuovere.
• Una disciplina regionale che sottragga integralmente al Comune la possibilità di valutare e differenziare, all'interno della medesima zona, gli interventi di recupero dell'esistente e quelli di nuova edificazione può porre questioni rispetto ai principi di buon andamento e sussidiarietà, qualora impedisca di considerare le specificità del singolo edificio e del contesto urbano locale.
• Quando il diniego edilizio è direttamente imposto da una preclusione legislativa ritenuta applicabile alla fattispecie, le censure procedimentali e istruttorie non sono di regola idonee a determinare l'accoglimento della domanda se non viene prima rimossa o dichiarata illegittima la norma che fonda il diniego.

Come è indicizzato