Sentenza n. 11934/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

Il RTI ha impugnato l'esclusione dalla procedura per la sottoscrizione di un accordo quadro relativo a servizi integrati di facility management nelle stazioni ferroviarie. L'esclusione è stata motivata dall'insostenibilità complessiva dell'offerta, ritenuta non correttamente strutturata rispetto alla lex specialis, in ragione della sottostima delle ore di manodopera e dell'utilizzo delle ore offerte come miglioria anche per attività a canone variabile. L'operatore aveva offerto un incremento di due giorni alla settimana per ogni stazione, corrispondente a 105.040 ore annue aggiuntive imputabili al canone fisso, ma nei giustificativi aveva indicato soltanto 57.215 ore annue per tale miglioria. Il RTI ha dedotto, con motivi connessi, la violazione degli artt. 108 e 110 del d.lgs. 36/2023, dell'art. 41 del medesimo decreto, dell'art. 3 l. 241/1990, delle norme della lex specialis e del CCNL applicabile, nonché degli artt. 1362 e 1363 c.c. e dell'art. 97 Cost.; ha inoltre denunciato eccesso di potere per sviamento, errore nei presupposti, illogicità manifesta, travisamento e difetto di istruttoria. In particolare, ha sostenuto che la documentazione di gara non imponesse la separazione tra le risorse destinate al canone fisso e quelle destinate al canone variabile, né vietasse l'impiego dello stesso personale per entrambe le tipologie di attività; che la stazione appaltante fosse autovincolata dalla precedente attribuzione del punteggio premiale; e che la propria organizzazione integrata costituisse una soluzione imprenditoriale efficiente, non sindacabile mediante la verifica di anomalia, essendo i costi della manodopera conformi ai valori del CCNL. RFI ha eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità per mancata impugnazione immediata delle clausole di gara, la carenza di interesse e i limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali, chiedendo comunque il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le eccezioni preliminari di RFI. Ha escluso che le clausole relative al fabbisogno di ore e giornate lavorative fossero immediatamente escludenti, trattandosi di prescrizioni attinenti alla formulazione dell'offerta tecnica; ha ritenuto ammissibili anche le censure sull'assenza di un divieto di utilizzare la stessa manodopera per attività a canone fisso e variabile; ha affermato che il sindacato giudiziale sul giudizio di anomalia rientra nei poteri del giudice entro i limiti della logicità, ragionevolezza e congruità dell'istruttoria; e ha considerato la contestazione sulla gestione delle ore una questione di merito, non di carenza di interesse. Nel merito, ha ricordato che il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione tecnico-discrezionale a quella della stazione appaltante, ma può verificarne la logicità, ragionevolezza e adeguatezza istruttoria. Ha ritenuto legittima la valutazione di RFI secondo cui le ore aggiuntive offerte come miglioria dovevano essere effettivamente destinate all'incremento della presenza e alle attività migliorative relative al canone fisso, senza ridurre le ore previste dal capitolato né utilizzarle per coprire attività a canone variabile. Poiché il RTI aveva indicato nei giustificativi solo 57.215 ore annue a fronte delle 105.040 ore annue dichiarate come incremento, risultava una differenza di 47.825 ore annue, valorizzata in € 1.185.103,50 annui e in € 3.555.310,50 per l'intera durata contrattuale. Il giudice ha ritenuto che le ore impiegate per attività a canone variabile non potessero contemporaneamente essere considerate ore aggiuntive di miglioria o ore disponibili per il canone fisso. La sottostima non risultava compensata da altre voci dell'offerta né dall'utile dichiarato, pari a € 508.544,80. L'esclusione è stata quindi ritenuta coerente, logica e adeguatamente istruita. Il ricorso è stato respinto, con condanna del RTI alle spese di lite, liquidate in € 2.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La Stazione Appaltante esclude l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello dei prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3, oppure se l’offerta è anormalmente bassa

  La stazione appaltante deve escludere l'offerta quando i chiarimenti non giustificano adeguatamente il livello dei prezzi o dei costi oppure quando l'offerta risulta anormalmente bassa; la valutazione può riguardare la sostenibilità complessiva dell'offerta.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla struttura dell'offerta e all'indicazione dei costi, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 41 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla disciplina dell'offerta e dei costi, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato quale parametro dell'obbligo di motivazione; il giudice ha ritenuto adeguata la motivazione fondata sulla differenza tra le ore offerte e quelle giustificate e sulla conseguente sottostima.

• art. 3.2 del Capitolato Tecnico

  Prevede la ripartizione convenzionale del canone contrattuale in canone fisso e canone variabile; il giudice ne ha ricavato che l'incremento di presenza offerto come miglioria riguardava la quota a canone fisso.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dal ricorrente, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

Massime di principio

• Nel giudizio sull'anomalia dell'offerta, il giudice amministrativo può verificare la logicità, ragionevolezza e congruità dell'istruttoria svolta dalla stazione appaltante, ma non può sostituire alle valutazioni tecnico-discrezionali dell'amministrazione una propria autonoma ricostruzione dell'anomalia, anche mediante consulenti tecnici.
• Quando la lex specialis attribuisce un punteggio premiale per un incremento della presenza del personale mantenendo ferme le ore minime previste dal capitolato, le ore offerte come miglioria devono costituire un effettivo incremento destinato alle attività migliorative e non possono essere contemporaneamente utilizzate per coprire attività ordinarie o attività diverse comprese nell'appalto.
• La sovrapposizione organizzativa tra ore dichiarate come miglioria e ore impiegate per attività a canone variabile può integrare una sottostima dei costi e giustificare l'esclusione per anomalia quando impedisca di considerare effettivamente disponibili le ore aggiuntive promesse e renda l'offerta complessivamente insostenibile.
• La verifica di anomalia può fondarsi sul confronto tra le ore di manodopera dichiarate nell'offerta tecnica e quelle risultanti dai giustificativi; la differenza può essere valorizzata secondo il costo orario medio indicato dallo stesso operatore e valutata in rapporto alla durata complessiva del contratto.
• Le clausole della lex specialis che disciplinano il fabbisogno di ore o giornate lavorative e le modalità organizzative dell'offerta non sono immediatamente impugnabili, in assenza di un effetto escludente diretto, quando incidono soltanto sulla formulazione dell'offerta tecnica.

Come è indicizzato