Sentenza n. 6702/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’ATI aggiudicataria ha impugnato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso della seconda classificata contro l’aggiudicazione del servizio nazionale gratuito di pronta assistenza alle donne vittime di violenza e stalking, connesso al numero 1522. L’appello principale ha contestato: l’ammissibilità e procedibilità del ricorso di primo grado; la ritenuta genericità, indeterminatezza e modificabilità dell’offerta dell’ATI nella ripartizione delle prestazioni tra mandataria e mandante; la ritenuta carenza di elementi essenziali dell’offerta, quali hosting e chat; l’illegittimità della sospensione del subprocedimento di verifica dell’anomalia; l’illegittimità della consegna anticipata del servizio; la qualificazione come subappalto delle prestazioni affidate a un lavoratore autonomo; la condanna alle spese. La seconda classificata ha proposto appello incidentale, deducendo ulteriori carenze essenziali dell’offerta, l’insostenibilità economica dell’offerta risultata anomala, l’erroneità dei punteggi attribuiti dalla commissione e la violazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed economica, per essere stata la sua offerta valutata dopo la riammissione in gara e dopo l’apertura delle offerte economiche.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale e respinto quello incidentale, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto ammissibili e procedibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti della seconda classificata, poiché la concorrente seconda graduata aveva interesse allo scorrimento della graduatoria e perché il diniego di autotutela, adottato dopo una nuova istruttoria, era un atto di conferma impugnabile autonomamente. Nel merito, ha escluso che negli appalti di servizi operi, in assenza di una specifica previsione della lex specialis, una necessaria corrispondenza tra requisiti di partecipazione e quote di esecuzione delle singole imprese raggruppate. Le dichiarazioni rese nei giustificativi sono state interpretate come precisazioni sull’imputazione dei costi, coerenti con la verifica di anomalia, e non come modifiche sostanziali dell’offerta o della ripartizione delle prestazioni. La lex specialis non imponeva infatti che determinate componenti fossero eseguite esclusivamente dalla mandataria o dalla mandante, entrambe possedendo i requisiti richiesti, mentre operava la responsabilità solidale delle imprese riunite. Hosting e chat sono stati qualificati come requisiti di esecuzione, non come specifiche tecniche minime richieste a pena di esclusione: il bando e il capitolato non descrivevano caratteristiche tecniche inderogabili né imponevano la loro piena progettazione già in sede di offerta. L’offerta dell’ATI, comunque, contemplava tali servizi in modo complessivo. Il termine per la presentazione delle giustificazioni nell’ambito della verifica di anomalia è stato ritenuto ordinatorio, non essendo qualificato come perentorio e non essendo prevista alcuna sanzione decadenziale o espulsiva. La consegna anticipata del servizio è stata ritenuta legittima per la necessità di assicurare la continuità del servizio pubblico, dopo tre proroghe tecniche al gestore uscente e in assenza dei presupposti per una quarta proroga. Le prestazioni affidate a un lavoratore autonomo sono state qualificate come accessorie e sussidiarie rispetto alle prestazioni principali e non come subappalto, sia per la loro natura sia per l’assenza di un’organizzazione imprenditoriale autonoma del prestatore. Quanto alla verifica di anomalia, il giudice ha ribadito che essa riguarda l’attendibilità complessiva dell’offerta e non la ricerca parcellizzata di singole inesattezze; la ricorrente non aveva dimostrato, con calcoli rigorosi, l’insostenibilità complessiva dell’offerta. Le contestazioni sui punteggi tecnici sono state dichiarate inammissibili, perché non specificamente rivolte contro la motivazione della sentenza e perché dirette a ottenere un sindacato sostitutivo sulle valutazioni discrezionali della commissione. È stata inoltre ritenuta legittima la rivalutazione dell’offerta della concorrente riammessa dopo l’apertura delle offerte economiche, poiché necessaria a dare esecuzione alla riammissione e compatibile con effettività della tutela, conservazione degli atti ed economicità dell’azione amministrativa. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 68 d.lgs. 36/2023

  Fatto salvo quanto previsto dal comma 4, in sede di offerta sono specificate le categorie di lavori o le parti del servizio o della fornitura che saranno eseguite dai singoli operatori economici riuniti o consorziati, con l'impegno di questi a realizzarle

  Negli appalti di servizi, la disposizione non introduce una necessaria corrispondenza tra requisiti di qualificazione e quote di partecipazione o esecuzione, salvo diversa previsione della lex specialis; la responsabilità solidale del raggruppamento riduce il rischio di elusione dei requisiti.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia riguarda la serietà, congruità, sostenibilità e realizzabilità complessiva dell’offerta. Il termine per le giustificazioni, se non qualificato come perentorio e privo di sanzione tipizzata, è ordinatorio. In tale fase possono essere chiarite o rimodulate internamente le voci di costo, senza modificare l’importo complessivo o l’impianto sostanziale dell’offerta.

• art. 70, comma 4, d.lgs. 36/2023

  L’esclusione per non conformità ai documenti di gara presuppone la violazione di requisiti o caratteristiche minime chiaramente imposti dalla lex specialis; hosting e chat, nel caso esaminato, costituivano requisiti di esecuzione e non specifiche tecniche minime dell’offerta.

• art. 119, comma 3, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Il modulo esonerativo dal subappalto si applica alle prestazioni accessorie e sussidiarie rispetto alle obbligazioni principali. Le prestazioni rese da un lavoratore autonomo privo di autonoma organizzazione imprenditoriale non integrano subappalto.

• art. 17, comma 9, d.lgs. 36/2023

  mancata esecuzione immediata della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all'interesse pubblico

  Consente la consegna anticipata in presenza di un grave danno all’interesse pubblico derivante dalla mancata esecuzione immediata, quale esigenza di continuità del servizio.

• art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023

  in casi eccezionali nei quali risultino oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della procedura di affidamento del contratto

  Disciplina la proroga tecnica del contratto con l’appaltatore uscente in presenza di presupposti eccezionali; una volta conclusa la gara, non costituisce il fondamento per una nuova proroga, rendendo possibile la consegna anticipata al nuovo aggiudicatario ove sussista grave danno all’interesse pubblico.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’appello deve contenere specifiche critiche alle ragioni poste a fondamento della sentenza; la mera riproposizione dei motivi di primo grado, senza contestazione della motivazione impugnata, rende il motivo inammissibile.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione dei motivi assorbiti, ma non esonera l’appellante dall’onere di confrontarsi con le statuizioni e le rationes decidendi eventualmente già espresse dal giudice di primo grado.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il divieto di nova non impedisce alla parte resistente di articolare mere difese o profili rilevabili d’ufficio in risposta ai motivi d’appello; il divieto riguarda le nuove domande e le eccezioni in senso tecnico non rilevabili d’ufficio.

• art. 1 c.p.a.

  Il principio di effettività della tutela impedisce di considerare improcedibile il ricorso per la mera consegna del servizio o per il sopravvenire di vicende esecutive, quando permanga l’interesse all’annullamento e all’eventuale scorrimento.

Massime di principio

• Negli appalti di servizi e forniture, in assenza di una specifica previsione della lex specialis, non opera una necessaria corrispondenza tra i requisiti di qualificazione e le quote di partecipazione o di esecuzione delle singole imprese riunite in RTI; la distribuzione interna delle prestazioni può essere precisata o modificata senza esclusione quando non incida sull’oggetto sostanziale dell’offerta, non eluda i requisiti e resti ferma la responsabilità solidale del raggruppamento.
• Nel subprocedimento di verifica dell’anomalia, le dichiarazioni dell’operatore devono essere interpretate in relazione alla funzione propria della verifica: la precisazione dell’imputazione dei costi tra le imprese raggruppate non equivale, di per sé, a una modifica dell’offerta o delle quote di esecuzione, purché restino invariati il prezzo complessivo e l’impianto sostanziale della proposta.
• Il termine assegnato per la presentazione delle giustificazioni dell’offerta anomala è ordinatorio quando la legge non lo qualifica espressamente come perentorio e non collega al suo superamento alcuna decadenza della stazione appaltante o esclusione dell’operatore; la perentorietà non può essere desunta in via interpretativa quando produca l’estromissione dalla gara senza una sanzione tipizzata.
• La distinzione tra requisiti di partecipazione, requisiti tecnici minimi dell’offerta e requisiti di esecuzione deve essere ricavata dalla lex specialis. L’esclusione è legittima per la mancata previsione nell’offerta solo quando il requisito sia imposto in modo chiaro come elemento essenziale o specifica tecnica minima; in caso di formulazione ambigua deve preferirsi l’interpretazione letterale e sistematica che salvaguardi affidamento, trasparenza e massima partecipazione.
• La verifica dell’anomalia è una valutazione globale e sintetica sull’attendibilità e sostenibilità dell’offerta, non una ricerca parcellizzata di singole inesattezze. Chi contesta un giudizio positivo di non anomalia deve allegare e provare specifiche ragioni di manifesta irragionevolezza o travisamento idonee a compromettere la sostenibilità complessiva dell’offerta; non è sufficiente indicare singole voci di costo asseritamente sottostimate.
• La valutazione delle offerte tecniche e l’attribuzione dei punteggi appartengono alla discrezionalità tecnica della commissione e non possono essere sostituite dal giudice. Sono ammissibili solo censure puntuali dirette a dimostrare manifesta illogicità, abnormità o travisamento, con rispetto della prova di resistenza; la mera riproposizione delle preferenze valutative del concorrente è inammissibile.

Come è indicizzato