Sentenza n. 1013/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla mancata istituzione di forme pensionistiche complementari previste dall’art. 3 del d.lgs. 124/1993 e dalla normativa successiva per il personale delle forze di polizia e delle forze armate. Hanno sostenuto che, dal 1998, le amministrazioni competenti fossero obbligate ad avviare e concludere le procedure di negoziazione e concertazione necessarie alla costituzione dei fondi pensione, deducendo la violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, degli artt. 3 del d.lgs. 124/1993, 7 del d.lgs. 195/1995, 26, comma 20, della l. 448/1998, 67 del d.P.R. 254/1999, 3, comma 2, del d.lgs. 252/2005 e 2 della l. 241/1990. Hanno prospettato sia una responsabilità contrattuale per inadempimento di un’obbligazione legale, sia una responsabilità extracontrattuale da ritardo ai sensi dell’art. 2-bis della l. 241/1990. Il danno sarebbe consistito nella mancata contribuzione datoriale, nella perdita dei benefici fiscali e nella mancata possibilità di destinare il TFR o il TFS alla previdenza complementare, anche sotto forma di perdita di chance. Con un secondo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU, dell’art. 14 CEDU e degli artt. 12 ed E della Carta sociale europea. Nel corso del giudizio hanno richiamato una decisione del Comitato europeo dei diritti sociali del 4 marzo 2026 e chiesto, in subordine, l’eventuale sollevazione di una questione di legittimità costituzionale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo assorbente l’infondatezza della domanda risarcitoria. Ha rilevato anzitutto che la responsabilità da ritardo non è configurabile perché non sussiste, nei confronti dei singoli dipendenti, un autonomo obbligo di provvedere all’istituzione della previdenza complementare e perché, in ogni caso, non è stata dimostrata una colpa inescusabile dell’amministrazione, anche considerando la precedente e infruttuosa tornata di concertazione e contrattazione con le rappresentanze del personale. La disciplina non pone infatti un obbligo esclusivo delle amministrazioni, svincolato dalla preventiva contrattazione o concertazione. Anche la prospettata responsabilità contrattuale è stata esclusa. L’obbligazione dedotta avrebbe natura di obbligazione di mezzi, non di risultato, e collettiva o plurisoggettiva, poiché il procedimento coinvolge amministrazioni, rappresentanze sindacali e, per i profili finanziari, anche il Ministero dell’Economia e delle Finanze. L’art. 7 del d.lgs. 195/1995 impone l’avvio delle procedure, ma non garantisce il risultato dell’istituzione dei fondi; in caso di mancato accordo prevede un rimedio politico consistente nella riferibilità del Governo alle Camere. I ricorrenti non hanno inoltre dimostrato la colpa grave, né indicato in modo adeguato i canoni di diligenza asseritamente violati. Il TAR ha escluso anche la sussistenza e la prova del danno: il pregiudizio pensionistico è futuro, generico, congetturale e non attuale, non essendo ancora note le caratteristiche dei fondi eventualmente istituibili, le condizioni di adesione, i costi e i rendimenti. Mancavano altresì dati retributivi e contabili idonei a consentire la quantificazione, anche mediante consulenza tecnica. La decisione del Comitato europeo dei diritti sociali non è stata ritenuta decisiva: riguardava un reclamo collettivo proposto da un’associazione e non attribuiva ai singoli dipendenti una diversa legittimazione; inoltre, le decisioni del Comitato, pur autorevoli, non vincolano i giudici nazionali nell’interpretazione della Carta sociale europea. È stata infine ritenuta non pertinente la prospettazione di una questione di costituzionalità, poiché il giudizio riguardava una pretesa responsabilità amministrativa e non la legittimità costituzionale della base legale dell’azione amministrativa. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 3 d.lgs. 124/1993

  forme di previdenza per l’erogazione di trattamenti pensionistici complementari del sistema obbligatorio pubblico

  La disposizione costituisce la base normativa generale della previdenza complementare, ma non è stata interpretata come fonte di un diritto individuale all’immediata istituzione del fondo né di un obbligo amministrativo unilaterale di risultato.

• art. 7 d.lgs. 195/1995

  Le procedure per l’emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica di cui all’articolo 2 sono avviate dal Ministro per la pubblica amministrazione almeno quattro mesi prima dei termini di scadenza previsti dai precedenti decreti

  La norma impone l’avvio delle procedure, ma configura un’obbligazione di mezzi e non garantisce il risultato dell’istituzione della previdenza complementare; il mancato accordo è fronteggiato da un rimedio politico mediante informativa alle Camere.

• art. 26, comma 20, l. 448/1998

  le procedure di negoziazione e di concertazione [...] potranno definire [...] l’istituzione di forme pensionistiche complementari

  La disposizione è stata letta come previsione inserita in un procedimento di negoziazione e concertazione, non come imposizione di un risultato automatico o di un obbligo esclusivamente amministrativo.

• art. 67 d.P.R. 254/1999

  le procedure di negoziazione e concertazione [...] provvedono a definire [...] la costituzione di uno o più fondi nazionali pensione complementare

  La disposizione conferma il carattere procedimentale e concertato della costituzione dei fondi pensione per il comparto sicurezza e difesa.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 252/2005

  le forme pensionistiche complementari possono essere istituite secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni

  La norma esclude che i dipendenti siano semplicemente soggetti passivi di una potestà pubblica e conferma la rilevanza dell’iniziativa negoziale e associativa.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La responsabilità da ritardo presuppone un obbligo di provvedere riferibile alla posizione dedotta e la prova degli elementi dell’illecito; nel caso esaminato il TAR ha escluso sia l’obbligo autonomo verso i singoli dipendenti sia la colpa inescusabile.

• art. 2236 c.c.

  Per l’obbligazione di mezzi implicante problemi tecnici di speciale difficoltà, il giudice ha ritenuto rilevante la colpa grave; tale elemento non è stato provato dai ricorrenti.

• art. 12 Carta sociale europea

  La disposizione è stata invocata in relazione al diritto alla sicurezza sociale, ma la decisione del Comitato europeo dei diritti sociali non è stata ritenuta vincolante per il giudice nazionale.

• art. E Carta sociale europea

  La disposizione è stata invocata quale divieto di discriminazione; anche rispetto a essa il TAR ha escluso l’efficacia vincolante della decisione del Comitato europeo dei diritti sociali nel giudizio nazionale.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  L’invocazione del diritto al rispetto dei beni non ha condotto al riconoscimento del danno, in assenza di una posizione patrimoniale individuale attuale, concreta e provata.

Massime di principio

• La mancata istituzione di forme di previdenza complementare per il personale del comparto sicurezza e difesa non determina, nei confronti dei singoli dipendenti, un autonomo obbligo amministrativo di provvedere unilateralmente al risultato, quando la disciplina subordina l’istituzione dei fondi a procedure di contrattazione o concertazione con le rappresentanze dei lavoratori e con il coinvolgimento di più soggetti pubblici.
• Quando la legge impone l’avvio di procedure negoziali o concertative ma non garantisce il conseguimento dell’accordo o dell’istituzione del fondo, l’obbligazione dell’amministrazione ha natura di obbligazione di mezzi e non di risultato. Il risarcimento richiede quindi la prova della violazione di specifici canoni di diligenza e, ove l’attività presenti speciale difficoltà tecnica, della colpa grave.
• Un’obbligazione derivante da una procedura complessa e plurisoggettiva non può fondare la responsabilità risarcitoria di alcuni soltanto dei soggetti coinvolti quando la soddisfazione dell’interesse dipende necessariamente dal concorso e dal concerto di tutte le amministrazioni e rappresentanze previste dalla legge.
• Il danno derivante dalla mancata istituzione di un fondo pensione complementare non è risarcibile se prospettato in termini meramente futuri, generici e congetturali, senza prova dell’attualità e concretezza del pregiudizio, delle condizioni del fondo eventualmente istituibile, dell’adesione dell’interessato e dei relativi costi e rendimenti.
• La domanda risarcitoria richiede la specifica allegazione e prova del danno e dei dati necessari alla sua quantificazione; il mero riferimento a un diverso fondo pensione già esistente non consente di determinare il pregiudizio se mancano i dati retributivi e contabili individuali.
• Le decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali, pur autorevoli, non hanno effetto vincolante analogo alle sentenze della Corte EDU e non impongono al giudice nazionale una determinata interpretazione della Carta sociale europea.

Come è indicizzato