Sentenza n. 4674/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento con cui il GSE, all’esito di un procedimento di controllo mediante sopralluogo, aveva ridotto la tariffa incentivante. Il GSE aveva rilevato che il titolo autorizzativo dell’impianto era divenuto efficace solo il 10 aprile 2015, oltre il termine del 31 dicembre 2010 previsto per l’accesso ai benefici e successivamente alla messa in esercizio dell’impianto; che la comunicazione di fine lavori al Comune era stata presentata il 7 novembre 2014; e che non era stata dimostrata la trasmissione al gestore di rete della comunicazione di fine lavori entro il 31 dicembre 2010. L’appellante ha sostenuto che il provvedimento fosse un atto di autotutela tardivo, adottato oltre il termine di 180 giorni indicato nella comunicazione di avvio e in violazione del termine ragionevole di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990; che il mancato riscontro tempestivo della Provincia di Bergamo alle richieste del GSE avesse prodotto un silenzio significativo; e che le difformità riscontrate riguardassero soltanto profili edilizi, non incidenti sulla potenza dell’impianto né sulla dichiarazione di fine lavori. Ha inoltre contestato la possibilità di utilizzare i chiarimenti forniti dalla Provincia nel novembre 2024.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha distinto la decadenza dall’autotutela: la prima ricorre quando il GSE esercita un potere di controllo fondato su nuovi elementi istruttori e sull’accertamento della falsità o non veridicità delle dichiarazioni e dei documenti, della violazione di prescrizioni essenziali o del venir meno dei requisiti; l’autotutela ricorre invece quando l’amministrazione rivaluta elementi già disponibili nel procedimento originario. Nel caso concreto il GSE non si è limitato a riesaminare la documentazione già acquisita, ma ha utilizzato elementi emersi dal sopralluogo del 2022 e dai successivi chiarimenti specificamente richiesti alla Provincia nel 2024. Tali elementi hanno consentito di accertare, tra l’altro, l’assenza di un titolo autorizzativo corrispondente all’impianto realizzato alla data rilevante, carenza incidente direttamente sul presupposto per l’accesso agli incentivi e non riconducibile a un mero profilo urbanistico-edilizio. Non si è formato alcun silenzio significativo per il mancato riscontro iniziale della Provincia, poiché il GSE aveva poi formulato richieste più specifiche e doveva valutare i chiarimenti successivamente acquisiti. Quanto all’art. 21-nonies l. 241/1990, la modifica dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 introdotta dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 si applica al procedimento avviato nel 2022 e subordina la decadenza ai presupposti dell’autotutela; tuttavia, il rinvio comprende anche l’art. 21-nonies, comma 2-bis, sicché il potere può essere esercitato anche oltre il termine ragionevole quando sia accertata la falsità o non veridicità dei dati o documenti. Tale accertamento può essere compiuto autonomamente dal GSE e non richiede una preventiva sentenza penale irrevocabile. È stata inoltre esclusa la natura perentoria del termine di 180 giorni indicato nella comunicazione di avvio: il termine previsto per il procedimento di verifica ha carattere acceleratorio e ordinatorio, poiché non riguarda un procedimento sanzionatorio. Il suo superamento non determina l’illegittimità del provvedimento finale. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di controllo e verifica sugli impianti incentivati e consente l’adozione dei provvedimenti conseguenti all’accertamento di violazioni o della carenza dei requisiti.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Non hanno titolo a percepire gli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, da qualsiasi fonte normativa previsti, i soggetti per i quali le autorità e gli enti competenti abbiano accertato che, in relazione alla richiesta di qualifica degli impianti o di erogazione degli incentivi, hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci

  La non veridicità dei dati o documenti e le dichiarazioni false o mendaci escludono il titolo alla percezione degli incentivi; il GSE può procedere al relativo accertamento nell’ambito dei propri poteri di verifica.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Per i procedimenti di controllo del GSE avviati dopo la novella del 2020, la decadenza è subordinata ai presupposti dell’autotutela; il rinvio comprende anche il comma 2-bis, che consente l’esercizio del potere oltre il termine ragionevole in presenza di falsità o non veridicità.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  La presenza di dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri consente l’esercizio del potere di verifica e decadenza anche oltre il termine ragionevole ordinariamente previsto.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  Ha modificato l’art. 42 d.lgs. 28/2011, subordinando il potere di disporre la decadenza nell’ambito dei controlli GSE ai presupposti di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990; la disciplina si applica ai procedimenti avviati dopo il 17 luglio 2020.

• art. 10 d.m. 31 gennaio 2014

  Il termine richiamato per la conclusione del procedimento di verifica, anche se indicato nella comunicazione di avvio, ha natura acceleratoria e non perentoria, non trattandosi di procedimento sanzionatorio.

• art. 1-septies d.l. 105/2010, convertito in l. 129/2010

  Prevede il termine del 31 dicembre 2010 quale requisito temporale rilevante per l’accesso ai benefici incentivanti considerati nella controversia.

• d.m. 19 febbraio 2007

  Costituisce la disciplina incentivante applicata all’impianto fotovoltaico oggetto di controllo.

Massime di principio

• La distinzione tra decadenza e autotutela nell’esercizio dei controlli sugli incentivi pubblici dipende dall’attività concretamente svolta dall’amministrazione: si ha decadenza quando il provvedimento deriva da nuovi elementi istruttori e dall’accertamento della falsità o non veridicità delle dichiarazioni o dei documenti, della violazione di prescrizioni essenziali o del venir meno dei requisiti; si ha autotutela quando l’amministrazione rivaluta elementi già disponibili nel procedimento originario.
• Il GSE può fondare il provvedimento di decadenza o rideterminazione degli incentivi su elementi acquisiti successivamente mediante sopralluoghi e richieste istruttorie specifiche ad altre amministrazioni, quando tali elementi consentano di verificare per la prima volta la corrispondenza tra l’impianto realizzato, il titolo autorizzativo e le dichiarazioni rese dall’operatore.
• Il richiamo dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 comporta anche l’applicazione della deroga prevista dal comma 2-bis per i casi di falsità o non veridicità; pertanto, il potere di verifica e decadenza può essere esercitato oltre il termine ragionevole quando tali circostanze siano accertate.
• Il GSE può accertare autonomamente, in sede amministrativa, la falsità o non veridicità dei dati e dei documenti rilevanti per l’accesso agli incentivi; non è necessario il previo accertamento penale con sentenza irrevocabile.
• Il termine per la conclusione del procedimento di verifica previsto dall’art. 10 d.m. 31 gennaio 2014, anche se riportato nella comunicazione di avvio, ha natura ordinatoria e acceleratoria, non perentoria, poiché il procedimento di verifica non ha natura sanzionatoria; il suo superamento non determina l’illegittimità del provvedimento finale.
• La perentorietà del termine indicato nella comunicazione di avvio non può derivare dalla sola comunicazione quando il termine riguarda un procedimento di verifica non sanzionatorio; diverso è il caso del termine relativo a un procedimento sanzionatorio, rispetto al quale il termine indicato dall’amministrazione può assumere effetto di autovincolo.

Come è indicizzato